Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 240/578/20

адміністративне провадження № К/9901/30750/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М..,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року у складі судді Гуріна Д.М. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Кузьменко Л.В. (головуючий), суддів: Совгири Д.І., Франовського К.С. у справі за її позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У січні 2020 року позивач звернулася до суду з позовом у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирської області від 26 грудня 2019 року №6-5400/14-19-СГ про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського фермерського господарства площею 2 га за межами населених пунктів (Квітневої сільської ради) Коростишівської міської ради, Коростишівського району, Житомирської області;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського фермерського господарства площею 2 га за межами населених пунктів (Квітневої сільської ради) Коростишівської міської ради, Коростишівського району, Житомирської області.

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 21 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року відмовив у задоволенні позову.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що розроблений на замовлення ОСОБА_1 проект землеустрою належним чином погоджено висновком Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22 червня 2017 року №4645/82-17.

Разом із тим, наявність неоспореного рішення органу місцевого самоврядування про відмову ОСОБА_1 у погодженні затвердження проекту землеустрою (рішення Коростишівської міської ради від 15 жовтня 2019 року №846) унеможливлює прийняття відповідачем у справі розпорядчого документу про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача для ведення особистого селянського фермерського господарства площею 2 га за межами населених пунктів (Квітневої сільської ради) Коростишівської міської ради Коростишівського району Житомирської області.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 У лютому 2016 року ОСОБА_1 звернулась з заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої на території Коростишівського району, за межами населених пунктів Квітневої сільської ради, площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства.

3.2 Наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №6-1083/14-17-СГ від 14 лютого 2017 року ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої на території Коростишівського району, за межами населених пунктів Квітневої сільської ради, орієнтовним розміром 2 га, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

3.3 У відповідності до наказу відповідача від 24 лютого 2017 року №6-1083/14-17-СГ та відповідно до заяви ОСОБА_1 фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності на території Квітневої сільської ради Коростишівського району Житомирської області.

3.4 За результатами розгляду, вказаного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі висновку Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 22 червня 2017 року №4645/82-17, проект землеустрою погоджено.

3.5 Відділом у Коростишівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області вказану земельну ділянку зареєстровано, присвоєно їй кадастровий номер 1822583000:12:000:0451 та внесено реєстраційний запис до Державного земельного кадастру.

3.6 У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га за межами населених пунктів (Квітневої сільської ради) Коростишівської міської ради, Коростишівського району.

3.7 Наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 26 грудня 2019 року №6-5400/14-19-СГ ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га за межами населених пунктів (Квітневої сільської ради) Коростишівської міської ради, Коростишівського району. Житомирської області, з підстав відсутності рішення органу місцевого самоврядування про погодження щодо затвердження головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

3.8 Уважаючи наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 26 грудня 2019 року №6-5400/14-19-СГ про відмову у затвердженні проекту землеустрою протиправним та таким, що винесений з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернулась до суду з цим позовом.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернулася із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

4.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначив, зокрема, що положеннями Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) не визначено таку підставу для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як відмова у погодженні затвердження проекту органом місцевого самоврядування, а Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не наділяє місцеві органи повноваженнями регулювати відносини державної власності на землю, тому не може бути підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

5. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

7. За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

8. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

9. Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

10. Згідно із пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.

11. Частина перша статті 122 ЗК України передбачає, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до частини четвертої статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

13. Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

14. Приписами статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення (…) особистого селянського господарства, (…), подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

15. Своєю чергою, відповідно до статті 25 Закону України від 22 травня 2003 року №858-IV «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

16. Згідно зі статтею 30 цього Закону, погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

17. Частиною першою статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

18. Колегія суддів зазначає, що визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

19. Отже чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

20. Своєю чергою, статтею 186-1 ЗК України визначено лише два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті органом державної влади або органом місцевого самоврядування, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.

21. Частиною шостою статті 186-1 ЗК України, передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

22. За наведеного правового регулювання можна дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме: 1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність; 2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні); 3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України; 4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; 5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

23. При цьому з вищенаведених норм ЗК України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

24. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 ЗК України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

25. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 30 жовтня 2018 року (справа №820/4852/17), від 24 січня 2020 року (справа №316/979/18).

26. Як встановлено судами попередніх інстанцій, у відповідності до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні» та розпорядження КМУ від 31 січня 2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад» (яке діяло на час виникнення спірних відносин), позивач звернулася із заявою про надання погодження щодо затвердження проекту землеустрою щодо виведення земельної ділянки до Коростишівської міської ради Коростишівського району Житомирської області та отримала відмову у погодженні затвердження проекту у зв`язку з порушенням статті 186 ЗК України, а саме внесенні недостовірних даних до проектної документації, що підтверджується наявним у матеріалах справи рішенням Коростишівської міської ради Житомирської області від 15 жовтня 2019 року №846.

Погодження органу місцевого самоврядування є обов`язковою умовою при затвердженні проекту землеустрою.

27. Наявність неоспореного рішення органу місцевого самоврядування про відмову ОСОБА_1 у погодженні затвердження проекту землеустрою (рішення Коростишіської міської ради від 15.10.2019 року №846) унеможливлює прийняття відповідачем у справі розпорядчого документу про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача для ведення особистого селянського фермерського господарства площею 2 га за межами населених пунктів (Квітневої сільської ради) Коростишівської міської ради, Коростишівського району, Житомирської області.

28. За таких обставин, відповідач обґрунтовано відмовив позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського фермерського господарства площею 2 га за межами населених пунктів.

29. Доводи, викладені у касаційній скарзі висновки судів попередніх інстанцій не спростовують.

30 . У зв`язку з наведеним, суд касаційної інстанції вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржених судових рішень, що згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

Керуючись статтями 341 343 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін