Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 квітня 2018 року

Київ

справа №815/445/16

провадження №К/9901/9644/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом голови Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 до Овідіопольської районної ради Одеської області, за участю третьої особи - Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області, про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою голови Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Андрухіва В. В., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Кравченка К. В., суддів: Лук'янчук О. В., Градовського Ю. М.,

в с т а н о в и в :

У лютому 2016 року голова Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Овідіопольської районної ради Одеської області (далі - Овідіопольська районна рада), за участю третьої особи - Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі - Овідіопольська РДА), в якому просив:

визнати протиправними дії відповідача щодо включення до порядку денного засідання п'ятої сесії Овідіопольської районної ради VII скликання від 29 січня 2016 року питання про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА;

визнати протиправним та скасувати рішення Овідіопольської районної ради VII скликання від 29 січня 2016 року "Про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1".

В обґрунтування позову зазначає, що згідно з розпорядженням Президента України від 25 серпня 2015 року № 678/2015-рп ОСОБА_1 призначено головою Овідіопольської РДА.

Однак, 29 січня 2016 року Овідіопольською районною радою на пленарному засіданні затверджено порядок денний засідання п'ятої сесії Овідіопольської районної ради VII скликання, в якому за номером 37 було включено питання про висловлення йому недовіри як голові Овідіопольської районної державної адміністрації. За підсумками голосування було прийнято рішення Овідіопольської районної ради від 29 січня 2016 року "Про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1".

Позивач стверджує, що питання про висловлення йому недовіри було включено до порядку денного сесії Овідіопольської районної ради з порушенням регламенту цієї ради, оскільки внесено безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні.

Крім того рішення відповідача про висловлення недовіри є безпідставним, оскільки це питання розглядалось та вирішувалось без заслуховування звіту голови Овідіопольської РДА.

Вважаючи, що Овідіопольська районна рада не може розглядати та вирішувати питання про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації без заслуховування звіту цього голови про підсумки його роботи, позивач звернувсь до суду з вимогою про скасування рішення від 29 січня 2016 року "Про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1".

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, в позові відмовлено.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування касаційної скарги вказує, що в основу оскаржуваного рішення про висловлення недовіри було покладено виключно думка Громадської ради при Овідіопольській районній державній адміністрацій. Однак, враховуючи законодавчо визначені завдання громадської ради, приймаючи рішення про висловлення недовіри на підставі ініціативного листа громадської ради, має місце відсутність законодавчих підстав для реалізації повноважень Овідіопольською районною радою прийняття такого рішення.

Водночас відповідач у запереченнях вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 на підставі розпорядження Президента України від 25 серпня 2015 року № 678/2015-рп обіймав посаду голови Овідіопольської РДА.

Згідно з розпорядженням Овідіопольської РДА від 26 серпня 2015 року № 127/к-2015 ОСОБА_1, починаючи з 27 серпня 2016 року приступив до виконання повноважень голови Овідіопольської РДА.

31 грудня 2015 року позивачем повідомлено голову Овідіопольської районної ради про те, що у зв'язку з відсутністю звітів структурних підрозділів Овідіопольської РДА та статистичної інформації за 2015 рік немає можливості надати звіт за 2015 рік у встановлений термін.

Також листом від 18 січня 2016 року № 78/01-14/01/114 позивач у відповідь на лист голови Овідіопольської районної ради від 14 січня 2016 року № 02-16/01-11 повідомив про неможливість надання звіту про виконання Програми соціально-економічного та культурно розвитку Овідіопольського району за 2015 рік у строк до 20 січня 2016 року та запропонував заслухати звіт після 15 лютого 2016 року.

26 січня 2016 року під час засідання постійної комісії з питань законності, правопорядку, прав громадян, депутатської діяльності, етики та гласності, за результатами розгляду питання "Про розгляд листа Громадської ради при Овідіопольській РДА та інших документів", було підготовлено висновки та рекомендації № 10, згідно з якими комісія вирішила вважати, що факти порушень особисто головою Овідіопольської РДА ОСОБА_1 законів України "Про доступ до публічної інформації", "Про інформацію", "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", наведені в листі громадської ради при Овідіопольській районній державній адміністрації, та факти порушень чинного законодавства відділами та управліннями районної державної адміністрації, наведені в інформації голови постійної комісії районної ради з питань законності, правопорядку, прав громадян, депутатської діяльності, етики та гласності ОСОБА_2, є такими, що суперечать чинному законодавству України та можуть бути підставами для винесення на розгляд районної ради питання про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1.

28 січня 2016 року після вивчення порушень, про які було наголошено на попередньому засіданні, було проведено повторне засідання постійної комісії з питань законності, правопорядку, прав громадян, депутатської діяльності, етики та гласності Овідіопольської районної ради, на якому голова комісії надав до розгляду проект рішення "Про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1".

За наслідками розгляду вказаного питання, комісією було підготовлено висновки та рекомендації від 28 січня 2016 року № 11, відповідно до яких було вирішено включити до порядку денного пленарного засідання п'ятої сесії VII скликання питання про проект рішення районної ради "Про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1" та внести на розгляд пленарного засідання п'ятої сесії VII скликання проект рішення районної ради "Про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1" без змін та доповнень.

Відповідно до протоколу № 2 засідання лічильної комісії по висловленню недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1 від 29 січня 2016 року, комісією вирішено затвердити форми та текст бюлетеня для проведення таємного голосування по висловленню недовіри голові Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області.

Так, згідно з протоколом засідання лічильної комісії від 29 січня 2016 року № 3 про результати таємного голосування по висловленню недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1, в результаті підрахунку голосів лічильна комісія встановила, що із загального складу ради - 36 депутатів, в голосуванні приймало участь 24 депутати, з них 21 депутат районної ради висловився "за недовіру", 3 депутати висловилися "проти недовіри".

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції прийшов до висновку про дотримання процедури включення до порядку денного пленарного засідання п'ятої сесії Овідіопольської районної ради VII скликання питання про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА, а також дотримання порядку розгляду та вирішення цього питання. При цьому висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації є правом районної ради, яке закріплено Конституцією України та Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", які не визначають переліку підстав чи обмежень для висловлення такої недовіри.

Зазначена позиція була підтримана і Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 118 Конституції України передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

За приписами частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі, зокрема, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради.

Відповідно до статті 34 зазначеного Закону обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

В силу пункту 29 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Статтею 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обумовлено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Згідно з частинами третьої, шостої статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Таким чином, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.

Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 03 квітня 2007 року у справі № 21-400во07.

За правилами встановленими частиною першою статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (пункт 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (пункт 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (пункт 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (пункт 29).

Частиною третьою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56, цього Закону.

За приписами пункту третього частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Пунтом 6 частини другої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено право депутата місцевої ради вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Овідіопольської районної ради № 6-VII від 01 грудня 2015 року прийнято регламент Овідіопольської районної ради VII скликання.

Так, згідно з пунктом 3.5.3 Регламенту Овідіопольської районної ради VII скликання (далі - Регламент), у виняткових та вмотивованих авторами випадках пропозиції до порядку денного у письмовій формі можуть бути внесені депутатами районної ради на пленарному засіданні районної ради.

У пункті 3.2.3 Регламенту зазначено, що сесія районної ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Для визначення правомочності пленарного засідання сесії використовуються дані реєстрації, яка проводиться перед початком пленарного засідання працівниками загального відділу виконавчого апарату районної ради.

Вищезазначені норми Конституції України як закону, що має найвищу юридичну силу, не містять жодних застережень щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови адміністрації тощо.

Таким чином, законодавець на найвищому рівні закріпив право ради безпосередньо на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації.

Крім того, ані в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані в Законі України "Про місцеві державні адміністрації" не визначено переліку підстав для висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації та не встановлено будь-яких обмежень щодо висловлення такої недовіри.

З матеріалів справи вбачається, що 31 грудня 2015 року позивачем повідомлено голову Овідіопольської районної ради про те, що у зв'язку з відсутністю звітів структурних підрозділів Овідіопольської РДА та статистичної інформації за 2015 рік немає можливості надати звіт за 2015 рік у встановлений термін.

Також листом від 18 січня 2016 року № 78/01-14/01/114 позивач у відповідь на лист голови Овідіопольської районної ради від 14 січня 2016 року № 02-16/01-11 повідомив про неможливість надання звіту про виконання Програми соціально-економічного та культурно розвитку Овідіопольського району за 2015 рік у строк до 20 січня 2016 року та запропонував заслухати звіт після 15 лютого 2016 року.

Доводи позивача про те, що питання висловлення йому недовіри не було включено до порядку денного засідання сесії Овідіопольської районної ради VII скликання в порядку, передбаченому Регламентом, а було внесено безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні, і проект вказаного рішення обговорювався в день призначення сесії (29 січня 2016 року) лише на засіданні постійної комісії з питань законності, правопорядку, прав громадян, депутатської діяльності, етики та гласності, спростовуються наявними в матеріалах справи доказами про те, що розгляд цього питання відбувався двічі на засіданнях вищевказаної комісії, а саме 26 січня 2016 року та 28 січня 2016 року.

Крім того, з огляду на приписи вимог статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та статті 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" висловлення недовіри голові державної адміністрації має бути наслідком негативних результатів його діяльності після відповідної оцінки такої діяльності районною радою.

Так, з матеріалів справи вбачається, що 26 січня 2016 року під час засідання постійної комісії з питань законності, правопорядку, прав громадян, депутатської діяльності, етики та гласності, за результатами розгляду питання "Про розгляд листа Громадської ради при Овідіопольській РДА та інших документів", було підготовлено висновки та рекомендації № 10, згідно з якими комісія вирішила вважати, що факти порушень особисто головою Овідіопольської РДА ОСОБА_1 Законів України "Про доступ до публічної інформації", "Про інформацію", "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", наведені в листі громадської ради при Овідіопольській районній державній адміністрації, та факти порушень чинного законодавства відділами та управліннями районної державної адміністрації, наведені в інформації голови постійної комісії районної ради з питань законності, правопорядку, прав громадян, депутатської діяльності, етики та гласності ОСОБА_2, є такими, що суперечать чинному законодавству України та можуть бути підставами для винесення на розгляд районної ради питання про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА ОСОБА_1.

Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про дотримання процедури під час прийняття рішення про висловлення недовіри голові Овідіопольської РДА відповідно до вимог Регламенту в рамках повноважень відповідної ради, наданих Конституцією та Законами України.

Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу голови Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець