Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.01.2020 року у справі №821/1289/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 січня 2020 року

Київ

справа №821/1289/16

адміністративне провадження №К/9901/22820/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 821/1289/16

за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної ради, першого заступника голови Херсонської обласної ради Зеленчука Василя Васильовича, заступника голови Херсонської обласної ради Булюка Віталія Вікторовича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, Прокуратури Херсонської області - про визнання протиправними дій, скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Херсонської обласної ради на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Хом`якової В.В., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Бойка А.В., Танасогло Т.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Херсонської обласної ради (далі - відповідач-1), першого заступника голови Херсонської обласної ради Зеленчука Василя Васильовича (далі - відповідач-2, Зеленчук В.В . ), заступника голови Херсонської обласної ради Булюка Віталія Вікторовича (далі - відповідач-3), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, - із вимогами:

1.1. визнати протиправними дії першого заступника голови Херсонської обласної ради Зеленчука Василя Васильовича, заступника голови Херсонської обласної ради Булюка Віталія Вікторовича щодо підписання рішення Херсонської обласної ради від 09 вересня 2016 року № 190 «Про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради»;

1.2. визнати протиправним і скасувати рішення Херсонської обласної ради від 09 вересня 2016 року № 190 «Про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради», прийняте під головуванням першого заступника голови Херсонської обласної ради Зеленчука Василя Васильовича, заступника голови Херсонської обласної ради Булюка Віталія Вікторовича.

2. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року задоволено заяву заступника прокурора Прокуратури Херсонської області про вступ у справу.

3. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення є незаконним, адже прийнято після закінчення ним як головою VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. ОСОБА_1 на місцевих виборах, які відбулися 25 жовтня 2015 року, був обраний депутатом Херсонської обласної ради VІІ скликання, а згодом був обраний її головою.

5. 09 вересня 2016 року відбулася чергова VІ сесія Херсонської обласної ради VІІ скликання, на якій був зареєстрований 61 депутат із загальної чисельності ради в кількості 64 депутатів.

6. Головою Херсонської обласної ради ОСОБА_1 оголошено про порядок денний і поставлено на голосування питання про затвердження проєкту порядку денного у запропонованій редакції за основу, який підтримало 57 депутатів.

7. Депутати Херсонської обласної ради ОСОБА_2 і ОСОБА_3 запропонували включити до порядку денного додаткові питання, зокрема про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради, надавши проєкт рішення із підписами 30 депутатів.

8. Після перерви голова Херсонської обласної ради ОСОБА_1 поставив на голосування пропозицію щодо прийняття порядку денного в цілому в редакції, сформованій президією Херсонської обласної ради, без включення до порядку денного питання про звільнення голови Херсонської обласної ради.

9. За наслідками голосування пропозицію голови Херсонської обласної ради ОСОБА_1 із 17 голосами «за» підтримано не було.

10. З урахуванням результатів голосування за порядок денний, головою Херсонської обласної ради ОСОБА_1 було оголошено про зрив депутатами Херсонської обласної ради сесії ради та оголошено її закритою.

11. Прослухавши Гімн України та Гімн Херсонської області, голова Херсонської обласної ради ОСОБА_1 разом із групою депутатів цієї ради покинув сесійну залу.

12. Проте 42 депутати залишились у сесійній залі та продовжили сесію Херсонської обласної ради під головуванням першого заступника голови Херсонської обласної ради Зеленчука В.В., сформувавши новий склад лічильної комісії, секретаріату, юридичної групи.

13. До порядку денного VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання 38 голосами «за» було включено питання про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради та затверджено його в цілому.

14. Розглянувши питання щодо звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради, 38 голосами «за» депутатами Херсонської обласної ради було прийнято рішення від 09 вересня 2016 року № 190 «Про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради».

15. Не погоджуючись із таким рішенням, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

16. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:

16.1. визнано протиправним і скасовано рішення Херсонської обласної ради від 09 вересня 2016 року № 190 «Про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради»;

16.2. у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

17. Частково задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що оскаржуване рішення було прийнято після оголошення головою Херсонської обласної ради про закриття VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання, що є істотним порушенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Херсонської обласної ради.

18. За висновками судів попередніх інстанцій Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламент Херсонської обласної ради не передбачають можливості на вимогу групи депутатів ради продовжувати пленарне засідання та/або сесію ради після оголошення головуючим про їхнє закриття.

19. Суди попередніх інстанцій також зазначили, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Херсонської обласної ради передбачені виключні випадки, коли сесію обласної ради проводить перший заступник голови обласної ради, які в спірних правовідносинах не настали.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

20. У касаційній скарзі Херсонська обласна рада, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

21. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що істотні для справи обставини про те, що головою Херсонської обласної ради було закрито VІ сесію ради судами попередніх інстанцій було встановлено на підставі доказів, що в судових засіданнях не досліджувалися. Скаржник наполягає на тому, що на відеозаписі засідання VІ сесії Херсонської обласної ради, на який посилалися суди першої та апеляційної інстанцій у своїх рішеннях, таких обставин зафіксовано не було.

22. Скаржник також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності в спірних правовідносинах підстав для продовження VІ сесії Херсонської обласної ради, після того як її залишив позивач.

23. Як зазначає скаржник, відповідно до частини 11 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваженнями відкривати та проводити сесію обласної ради, крім голови, наділені також перший заступник і заступник голови обласної ради. Тому після самоусунення голови Херсонської обласної ради від головування на VІ сесії Херсонської обласної ради перший заступник Херсонської обласної ради на законних підставах продовжив пленарне засідання.

24. Інші учасники справи правом надати заперечення (відзив) на касаційну скаргу не скористалися.

25. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

26. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

27. 14 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

28. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л. суддів Білоуса О.В., Данилевич Н.А.

29. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

30. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

31. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Відповідно до частини четвертої статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

33. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

34. Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

35. Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається із пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

36. Частиною третьою статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія. <…> З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради.

37. Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

38. Згідно з частиною шостою статті 46 Закону № 280/97-ВР у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

39. Частиною сьомою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

40. Частиною 11 статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

41. Відповідно до частини першої статті 55 Закону № 280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

42. Згідно з частиною другою статті 55 Закону № 280/97-ВР голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п`ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

43. Частиною четвертою статті 55 Закону № 280/97-ВР передбачено, що у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

44. Згідно з частиною шостою статті 56 Закону № 280/97-ВР заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин.

45. Рішенням Херсонської обласної ради від 23 грудня 2015 року № 14 затверджено Регламент Херсонської обласної ради VІІ скликання (далі - Регламент).

46. Відповідно до пункту 3.4 Регламенту сесії ради скликаються головою обласної ради по мірі необхідності, але не менше одного разу на квартал.

47. Згідно з пунктом 3.5 Регламенту сесія ради може бути скликана відповідно до частин 6, 7 статті 46 Закону № 280/97-ВР першим заступником, заступником голови ради, а також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови обласної державної адміністрації.

48. Пунктом 3.8 Регламенту передбачено, що у разі, якщо посадові особи, зазначені в пункті 3.6 цього розділу, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у цьому ж пункті, або у разі, якщо такі посади є вакантними, сесія може бути скликана депутатами, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

49. Відповідно до пункту 3.9 Регламенту рішення про скликання сесії ради відповідно до пунктів 3.5, 3.6 Регламенту доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше ніж за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та основних питань, що передбачається внести на розгляд ради.

50. Пунктом 3.10 Регламенту передбачено, що сесію відкриває і веде голова ради або, за його дорученням, один із заступників голови обласної ради. У випадку, передбаченому пунктом 3.8 цього розділу, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради один із депутатів ради.

VI. Позиція Верховного Суду

51. Обласну раду очолює голова, який обирається шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

52. Повноваження голови обласної ради можуть бути достроково припинені шляхом таємного голосування більшістю голосів ради на її пленарному засіданні на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

53. Як установили суди попередніх інстанцій, оскаржуване рішення Херсонської обласної ради від 09 вересня 2016 року № 190 «Про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради» було прийнято після закриття головуючим відповідного пленарного засідання у зв`язку з неможливістю затвердити порядок денний і залишення ним разом із групою депутатів сесійної зали.

54. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Закон № 280/97-ВР та Регламент Херсонської обласної ради не містить механізму продовження сесії обласної ради після оголошення її закритою, навіть за умови незгоди частини депутатів обласної ради з таким рішенням головуючого.

55. Аргументи скаржника про те, що за змістом частини одинадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР перший заступник і заступник голови обласної ради уповноважені на рівні з головою районної ради відкривати та проводити сесію ради, зазначених висновків не спростовують.

56. Системний аналіз вимог частин третьої, четвертої, шостої та сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР у поєднанні з пунктами 3.4-3.10 Регламенту дає підстави для висновку, що сесії Херсонської обласної ради скликаються та проводяться її головою, який може доручити проведення сесії першому заступнику або заступнику. Без такого доручення перший заступник (заступник) голови Херсонської обласної ради може скликати засідання ради у випадку, коли голова обласної ради необґрунтовано відмовляється скликати таке засідання, або у разі неможливості його скликати сесію ради.

57. Суди першої та апеляційної інстанцій правильно зазначили про те, що в матеріалах справи відсутні, а відповідачами не доведено, що такі умови в спірних правовідносинах настали.

58. Суд також критично ставиться до аргументів скаржника про те, що обставини закриття головою Херсонської обласної ради VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання було встановлені на підставі доказів, що не були досліджені в судовому засіданні.

59. Як убачається із змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій в судових засіданнях досліджували відеозапис VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання шляхом його відтворення безпосередньо в судовому засіданні.

60. Дослідивши вказаний відеозапис, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неспростованого відповідачами висновку про те, що на ньому зафіксований факт закриття позивачем VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання.

61. Доводи позивача про те, що на відтворених у судових засіданнях судів попередніх інстанцій частинах відеозапису відсутні обставини оголошення позивачем закритою VІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання зводяться до переоцінки доказів, що виходить за межі завдань і повноважень суду касаційної інстанції.

62. Беручи до уваги викладене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення Херсонської обласної ради від 09 вересня 2016 року № 190 «Про звільнення ОСОБА_1 із посади голови Херсонської обласної ради» прийняте всупереч вимог Закону № 280/97-ВР із порушенням установленої Регламентом Херсонської обласної ради процедури, а тому є протиправним і підлягає скасуванню.

63. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

64. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

65. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

66. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

67. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

68. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

69. Касаційну скаргу Херсонської обласної ради залишити без задоволення.

70. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року в справі № 821/1289/16 залишити без змін.

71. Судові витрати не розподіляються.

72. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко