Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.11.2018 року у справі №826/3437/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

13 листопада 2018 року

справа №826/3437/14

адміністративне провадження №К/9901/39206/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2014 року у складі судді Іщук І. О. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2014 року у складі колегії суддів Петрика І. Й., Ключковича В. Ю., Собківа Я. М у справі № 826/3437/14 за адміністративним позовом Державної фінансової інспекції України до Міністерства соціальної політики України про зобов'язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

У березні 2014 року Державна фінансова інспекція України (далі - Інспекція, контролюючий орган, позивач у справі) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства соціальної політики України (далі - Міністерство, підконтрольна установа, відповідач у справі), в якому просила суд - зобов'язати Міністерство соціальної політики України виконати пункт 2 вимоги Інспекції від 03 жовтня 2014 року № 04-14/1542 (далі - Вимога), а саме відшкодувати завдані збитки шляхом повернення коштів до Державного бюджету України на суму 6 884,55 тис. грн., а також зменшити заборгованість Міністерства перед зазначеним товариством на суму 1 315,61 тис. гривень. Внести зміни до договору від 10 січня 2013 року № 13/23-ВТ, укладеного з Товариством "Сінтезпродсервіс", та передбачити дотримання товариством націнки, яка була ним визначена у тендерній пропозиції.

- зобов'язати Міністерство соціальної політики України виконати пункт 3 Вимоги, а саме відшкодувати завдані збитки шляхом повернення коштів до Державного бюджету України на суму 15,87 тис. грн.

- зобов'язати Міністерство соціальної політики України виконати пункт 4 Вимоги, а саме відшкодувати завдані збитки шляхом повернення коштів до Державного бюджету України на суму 375,36 тис. грн.

- зобов'язати Міністерство соціальної політики України виконати пункту 5 Вимоги, а саме відшкодувати завдані збитки шляхом повернення коштів до Державного бюджету України на суму 278,20 тис. гривень.

- зобов'язати Міністерство соціальної політики України виконати пункт 6 Вимоги, а саме відшкодувати завдані шляхом повернення коштів до Державного бюджету України на суму 70,8 тис. грн. внести зміни до укладеного з Товариством з обмеженою відповідальністю «Бердянськ-Тур» договору та передбачити дотримання товариством фізіологічних норм харчування, які передбачені Постановою № 258.

Позовні вимоги мотивовані тим, що Міністерством соціальної політики України не виконано пункти 2, 3, 4, 5, 6 Вимоги, чим порушено інтереси держави

13 травня 2014 року постановою Окружного адміністративного суду міста Києва адміністративний позов задоволено частково, зобов'язано Міністерство соціальної політики України виконати пункти 2, 3, 4, 5 Вимоги. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

03 вересня 2014 року постановою Київського апеляційного адміністративного суду постанову суду першої інстанції скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог, ухвалено в цій частині нову постанову, зобов'язано Міністерство соціальної політики України виконати пункт 6 Вимоги, а саме відшкодувати завдані шляхом повернення коштів до Державного бюджету України на суму 70 800 (сімдесят тисяч вісімсот) гривень, внести зміни до укладеного з Товариством з обмеженою відповідальністю «Бердянськ-Тур» договору та передбачити дотримання товариством фізіологічних норм харчування, які передбачені Постановою № 258.

Задовольняючи вимоги позивача в частині зобов'язання відповідача виконати відповідні пункти Вимоги, а саме відшкодувати збитки та внести зміни до договорів, суди висновувалися з обґрунтованості висновків контролюючого органу щодо наявності збитків, підтвердження розміру останніх та встановлення протиправності умов договорів.

10 травня 2017 року ОСОБА_1, як особою чиїх прав і законних інтересів стосуються оскаржувані судові рішення, подано касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України, в якій позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме пункту 5 статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель» доводить відсутність правопорушень, виявлених контролюючим органом, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд. Одночасно з касаційною скаргою подано заяву про поновлення строку на касаційне оскарження.

12 травня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/3437/14

08 червня 2017 року справа № 826/3437/14 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

22 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшло клопотання позивача про здійснення процесуального правонаступництва та заміну позивача на Державну аудиторську службу України.

22 червня 2017 року позивачем - Держаудитслужбою надано заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких контролюючий орган, посилаючись на правові позиції Верховного Суду України, викладені у справах № 21-368а14, 21-40а14, 21-93а14, 21-100а15, 21-54а15, зазначає, що правомірність виставлених контролюючим органом вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб'єкта про зобов'язання виконати ті чи інші вимоги.

15 березня 2018 року справу № 826/3437/14 разом з матеріалами касаційного провадження № К/9901/39206/18 передано до Верховного Суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд, переглянувши постанови судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення не відповідають.

Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що посадовими особами Державної фінансової інспекції України відповідно до пункту 2.29 Плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2013 року проведено ревізію використання бюджетних коштів, виділених на безоплатне харчування дітей, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи у Міністерстві соціальної політики України за період з 01 січня 2012 року по 01 серпня 2013 року, якою виявлено порушення фінансової дисципліни, що викладені в акті ревізії від 27 серпня 2013 року № 04-22/152 (далі - акт ревізії).

03 жовтня 2013 року контролюючим органом на адресу Міністерства направлено вимогу № 04-14/1542, відповідно до якої, Міністерство зобов'язано усунути відповідні порушення, визначені в пунктах 2, 3, 4, 5, 6 зазначеної Вимоги.

Відповідачем у справі приписи пунктів 2, 3, 4, 5, 6 Вимоги не виконані. Позивач, посилаючись на те, що Міністерством не забезпечено виконання приписів Вимоги, звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому просить зобов'язати позивача вчинити певні дії, а саме спрямовані на відшкодування збитків та внесення змін до відповідних договорів про здійснення закупівель послуг на безоплатне харчування дітей, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Скаржником у цій справі - заступником Міністра - керівником апарату Міністерства, на думку контролюючого органу, порушено вимоги пункту 5 статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель» при укладенні договору з Товариствами з обмеженою відповідальністю «Сінтезпродсервіс» від 10 січня 2013 року № 13/23-ВТ, та «Галс ЛТД» від 10 січня 2013 року № 13/13-ВТ по забезпеченню (постачанню) готової їжі (послуги з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на територіях радіоактивного забруднення) населення у Чернівецькій, Тернопільській та Хмельницькій областях.

Правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" ( далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Відповідно до пункту шостого Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).

Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому, є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Положеннями пункту п'ятого частини четвертої статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла на момент розгляду справи судом апеляційної інстанції) визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Відтак, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії. Звертаючись до адміністративного суду з позовом про зобов'язання вчинити дії з підстав, встановлених пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, контролюючий орган не повинен виходити за межі наданих цим пунктом повноважень та здійснювати стягнення збитків.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року (справи № № 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14), 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14), які існували на момент прийняття рішень попередніми інстанціями.

В межах розгляду даної справи має місце неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень цих судів та ухвалення нової постанови про відмову у задоволенні позову відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2014 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2014 року у справі № 826/3437/14 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Державної фінансової інспекції України до Міністерства соціальної політики України про зобов'язання вчинити дії відмовити в повному обсязі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р.Ф.Ханова

Судді І.А.Гончарова

І.Я.Олендер