Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.09.2019 року у справі №818/17/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2019 року

м. Київ

справа №818/17/16

адміністративне провадження №К/9901/8034/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В. М., суддів Єзерова А. А., Стародуба О. П.

розглянув в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Компанія "Райз"

на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 20 березня 2016 року (колегія у складі суддів Осіпова О. О., Гелета С. М., Соп'яненко О. В. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року (колегія у складі суддів Спаскін О. А., Любчич Л. В., Сіренко О. І.)

у справі № 818/17/16

за позовом Публічного акціонерного товариства "Компанія "Райз"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання дій протиправними та скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1.05.01.2016 до Сумського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ПАТ "Компанія "РАЙЗ" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Сумській області (замінено на Державної архітектурно-будівельної інспекції України).

2. Позивач просив:

- визнати дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Сумській області щодо надіслання листа №40-1018/3413-15 від 20.11.2015 "Про скасування реєстрації декларації" протиправними;

- визнати протиправним та скасувати наказ №9-Н від 18.11.2015, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації №СМ143152611639 від
18.09.2015.

3. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 20.03.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від
15.06.2016, в позові відмовлено повністю.

4.29.06.2016 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ПАТ "Компанія "РАЙЗ", в якій позивач просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення про задоволення позову.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.07.2016 відкрито касаційне провадження.

6. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.21.08.2015 Управлінням ДАБІ у Сумській області зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт № СМ 083152350126 "Будівництво підприємства з виробництва комбікормів продуктивністю 30т/год" за адресою: вул. Леніна, 185, с. Алтинівка, Кролевецький район, Сумська область", подану замовником ПАТ
"Компанія "РАЙЗ".

8.18.09.2015 Управлінням ДАБІ у Сумській області зареєстровано Декларацію про готовність об'єкта до експлуатації №СМ143152611639 "Будівництво підприємства з виробництва комбікормів продуктивністю 30т/год" за адресою: вул. Леніна,185, с.

Алтинівка, Кролевецький район, Сумська область", подану замовником ПАТ "Компанія "РАЙЗ". В пункті 14 Декларації вказано основні показники об'єкта: "силос 28000 тонн (поз.1.2 генплану)", "силос 28000 тон (поз.1.3 генплану)", "силос 17500 тон (поз.1.13 генплану)", "силос 17500 тон (поз.1.14 генплану) ", "силос 17500 тон" (поз.1.15 генплану)", "одиниця виміру м2", "за проектом: загальний 1420,31; 1420,31,872; 872; 872" відповідно та "у т. ч. пускового комплексу або черги 1420,31,1420,31; 872; 872; 872" відповідно.

9.26.10.2015 Управлінням ДАБІ у Сумській області зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт № СМ 083152980258 "Реконструкція підприємства з виробництва комбікормів продуктивністю 30 т/год за адресою: вул.

Спащина, 185, с. Алтинівка, Кролевецький район, Сумська область", подану замовником ПАТ "Компанія "РАЙЗ" (назва вулиці змінена відповідно до рішення Алтинівської сільської ради).

10. На підставі направлення на здійснення позапланової перевірки від 28.10.2015 №559 та наказу ДАБІ України від 08.09.2015 №976, листа Головного Управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України від
22.10.2015 № 40-17437 у період з 30.10.2015 до 05.11.2015 проведено позапланову перевірку дотримання забудовником - ПАТ "Компанія "РАЙЗ" вимог містобудівного законодавства на об'єкті будівництва - "Будівництво підприємства з виробництва комбікормів продуктивністю 30т/год" за адресою: вул. Леніна,185, с. Алтинівка, Кролевецький район, Сумська область".

11. Листом від 22.10.2015 вх. №40-17437 Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби Безпеки України повідомляло ДАБІ України (т.1,а. с.51) про можливі порушення вимог законодавства України під час будівництва підприємств з виробництва комбікормів ПАТ "Компанія "РАЙЗ" на території України, в т.ч. і в с. Алтинівка Сумської області по вул. Леніна,185, оскільки відповідно до інформації, вказаної в листі Державного науково-дослідного та проектно-вишукувального інституту "НДІ проектреконструкція" №434/02 від 13.10.2015 та листі ДП "Укрдержбудекспертиза" №1502 від 08.10.2015, вказаний об'єкт будівництва має бути віднесений не нижче ніж до 4 категорії складності (т.1, а. с.52-53), а не до 3 категорії, як це зазначено в декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 18.09.2015 №СМ143152611639.

12. За результатами перевірки, оформленої актом № 559 від 30.10.2015, було встановлено, що генеральний директор або його уповноважені представники на перевірку не з'явилися. Про проведення перевірки замовника було попереджено. На територію об'єкта будівництва охорона не допустила. При візуальному огляді об'єкт будівництва, зазначений в Декларації від 18.09.2015, відсутній.

13. Під час проведення перевірки, оформленої актом №559 від 05.11.2015 (т.1, а. с.18-19), встановлено, що з'ясувати питання щодо правильності визначеної категорії складності будівництва було не можливим, оскільки "при візуальному огляді об'єкти будівництва, зазначені в Декларації про готовність об'єкта до експлуатації №СМ143152611639 від 18.09.2015, відсутні, в наявності монолітні фундаменти під металеві ємності та складовані на території залізобетонні і металеві конструкції та обладнання". Під час перевірки здійснювалось фотофіксація, якою підтверджено, що об'єкт будівництва, зазначений в Декларації про готовність об'єкта до експлуатації, відсутній.

14. Отже, перевіркою встановлено, що замовник вніс недостовірні дані в Декларацію №СМ143152611639 від 18.09.2015, що є порушенням п. 10 ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 9, п. 16 "Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів", затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 №461.

15. В зауваженнях до акту перевірки від 05.11.2015 №559 директор Алтинівської філії "Компанія "Райз" зазначив, що на момент отримання Декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 18.09.2015 закінчено будівництво пускового комплексу у відповідності до проектної документації. Згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт від 26.10.2015 розпочато реконструкцію об'єкту і станом на 05.11.2015 він відповідає тому обсягу і вигляду, який зафіксовано перевіркою.

16. Під час розгляду справи судом допитаний в якості свідка директор Алтинівської філії "Компанія "Райз" ОСОБА_1, пояснив, що 26.10.2015 розпочато реконструкцію об'єкта за адресою АДРЕСА_1 з метою заміни вітчизняних металоконструкцій на іноземні, внаслідок чого станом на 05.11.2015 його вигляд змінився у порівнянні з тим, що існував на момент реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації; демонтаж 5 ємностей для зберігання зерна проводився ТОВ "Моноліттрансбуд" із застосуванням кранів та автонавантажувача та із залученням по 30-32 особи на кожну ємність.

17.05.11.2015 Інспекцією ДАБІ у Сумській області було складено протокол про правопорушення та винесено припис № 559, яким від ПАТ "Компанія "РАЙЗ" вимагається усунути виявлені порушення містобудівного законодавства на об'єкті "Будівництво підприємства з виробництва комбікормів продуктивністю 30т/год".

Постановою № 14 від 18.11.2015 накладено штраф.

18. Листом №40-1018/3413-15 від 20.11.2015 Управління ДАБІ у Сумській області повідомило ПАТ "Компанія "РАЙЗ", що на підставі наказу Управління ДАБІ у Сумській області № 9-Н від 18.11.2015, рішення № 9-Р від 18.11.2015 скасовано реєстрацію Декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 18.09.2019 №СМ143152611639.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що ним не зазначалися недостовірні дані у декларації, оскільки з 26.10.2015 на об'єкті "Будівництво підприємства з виробництва комбікормів продуктивністю 30т/год" за адресою с. Алтинівка, вул.

Леніна,185", вже розпочалася реконструкція (крім об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури), що підтверджується зареєстрованою Декларацією про початок виконання будівельних робіт. Тому на момент проведення перевірки (30.10.2015) вигляд введеного в експлуатацію об'єкта суттєво змінився, а саме були розібрані пункти зберігання сухого очищеного зерна та на території будівельного майданчика складовані залізобетонні і металеві конструкції та обладнання.

Перевірка проведена через десять днів після початку реконструкції. Зазначені в акті порушення є результатом реконструкції, яка розпочалася. Відсутність монолітних фундаментів під металевими ємностями та складовані на території залізобетонні і металеві конструкції та обладнання є наслідком виконання вимог технічної документації та планів по реконструкції об'єкта.

20. Вважає, що перевірку проведено з порушенням. У строк, встановлений п. 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, орган ДАБІ не повідомив замовника протягом одного дня про виявлені недостовірні дані.

Замовнику протягом трьох робочих днів з дня скасування декларації не було повідомлено про це. Декларація скасована через дев'ять календарних днів.

Перевірка проведена, зокрема, на підставі листа ГУ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України про невідповідність об'єкта будівництва категорії складності, але доказів про це немає.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

21. Відмовляючи в задоволенні позову, суди виходили з того, що жодних документів на підтвердження фактичного завершення будівництва об'єкту, введення його в експлуатацію та подальшої реконструкції під час проведення перевірки надано не було.

22. Доводи позивача про завершення робіт із реконструкції пунктів зберігання зерна 30.10.2015 спростовуються копією довідки про вартість виконаних будівельних робіт та копією акту приймання виконаних будівельних робіт за листопад 2015 року. В технічному паспорті на виробничий будинок (нежитлові будинки) відсутня дата його виготовлення.

23. Сам факт реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт
26.10.2015 не свідчить про здійснення реконструкції об'єкту станом на момент проведення позапланової перевірки.

24. Оскільки позивач зазначив у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, об'єкт який насправді не існував, відповідач правомірно скасував таку декларацію.

25. Посилання позивача на порушення відповідачем п.22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року №461, суди відхилили, оскільки ці положення застосовується лише у випадках зазначення у деклараціях окремих недостовірних даних, які можуть бути виправлені шляхом подання достовірної інформації щодо них, а не в разі фактичної відсутності об'єкта будівництва взагалі, що це не може бути усунуто шляхом виправлення технічних помилок у змісті декларацій.

26. Додатково суд зазначив, що дії органу державного архітектурно-будівельного контролю по направленню листів з повідомленнями про скасування реєстрації декларацій не породжують для суб'єктів містобудування жодних правових наслідків, у зв'язку із тим, що їх надсилання є обов'язком органу за умови настання законодавчо визначених підстав.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27. У касаційні скарзі позивач звертає увагу, що підставою перевірки став лист про можливі порушення під час будівництва. Наказ про проведення перевірки відповідач не надав, тому такий судами не досліджувався.

28. В ході виконання будівельних робіт до введення об'єкта в експлуатацію та протягом десяти днів з дати реєстрації декларації про готовність об'єкта, відповідач зауважень не мав. Перевірку проведено не в порядку нагляду, а в порядку контролю, що суперечить ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

29. Передумовою скасування декларації є встановлення факту, що об'єкт будівництва є самочинним.

30. Решту доводів касаційної скарги в частині доведення, що позивач не вносив недостовірних даних до декларації, є аналогічними тим, якими він обґрунтовував позов.

31. Заперечення на касаційну скаргу не подано.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

33. Ключовим у справі є питання достовірності даних, вказаних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрованої 18.09.2015.

34. Для притягнення особи до відповідальності та відповідно скасування декларації повинні існувати законні підстави.

35. Об'єктивна сторона порушення полягає у тому, що об'єкти будівництва (пункт зберігання зерна ємністю 28000 т, площею 1420,31 м. кв., 2 шт. та пункт зберігання зерна ємністю 17500 т, площею 872 м. кв., 3 шт. ), вказані у декларації від 18.09.2015 - відсутні. На час перевірки наявні лише монолітні фундаменти під ємності та складовані на території залізобетонні і металеві конструкції та обладнання. Тобто недостовірними даними є дані про об'єкти, які фактично відсутні.

36. Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Таку відповідальність передбачено ч. 10 ст. 39 Закону "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

37. Через це суди аналізували чи підтверджується наявність об'єктів будівництва і дійшли висновку, що немає, а отже декларація підлягає скасуванню.

38. Водночас, як протягом усього розгляду справи, так і в касаційній скарзі, заявник акцентував увагу в першу чергу на законності підстав та порядку проведення перевірки, а тоді - на відсутності з його боку порушення.

39. Суди попередніх інстанцій доводів позивача про законність проведення перевірки не аналізували. Оцінки їм не надавали.

40. Згідно ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Такий Порядок затверджений постановою КМУ №553 від 23.05.2011.

41. В контексті вказаних норм будівництво об'єкта завершується реєстрацією права власності на об'єкт містобудування, а проведення архітектурно-будівельного контролю здійснюється у процедурі його створення.

42. Відповідно до пункту 7 Порядку №553 від 23.05.2011 (у редакції, чинній на час проведення перевірки) позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

- подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

- виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

- перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю;

- вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

43. Підставою для проведення позапланової перевірки 05.11.2015 була необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації від 18.09.2015.

Цьому передувало звернення ГУ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби Безпеки України до ДАБІ України з листом від 22.10.2015 вх. №40-17437 у якому йдеться про можливі порушення вимог законодавства України під час будівництва підприємств з виробництва комбікормів ПАТ "Компанія "РАЙЗ".

В свою чергу ГУ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби Безпеки України отримало інформацію від Державного науково-дослідного та проектно-вишукувального інституту "НДІ проектреконструкція" (лист №434/02 від
13.10.2015) та ДП "Укрдержбудекспертиза" (лист №1502 від 08.10.2015), що вказаний об'єкт будівництва має бути віднесений не нижче ніж до 4 категорії складності, а не до 3 категорії, як це значиться в декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 18.09.2015 №СМ143152611639.

44. Однак категорію об'єкта будівництва перевіркою від 05.11.2015 не вдалось з'ясувати, оскільки встановлено інше - відсутність об'єктів будівництва. Таким чином, маючи намір перевірити одні обставини, фактично перевіряючими встановлено інші, кваліфіковані як недостовірність даних, вказаних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, що полягає у відсутності об'єктів будівництва.

45. Що стосується доводів заявника про відсутність наказу від 08.09.2015 на проведення перевірки, то Суд відзначає, що суди попередніх інстанцій цю обставину не дослідили і не надали їй правової оцінки. Водночас, наказ є необхідною умовою проведення перевірки.

46. Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

47. Як вбачається з матеріалів справи, наказ на проведення позапланової перевірки (08.09.2015) прийнято швидше, ніж зареєстровано Декларацію про готовність об'єкта до експлуатації від 18.09.2015 №СМ143152611639. Саме направлення видано 28.10.2015, після отримання листа від правоохоронного органу.

48. В цілому відсутність наказу в матеріалах справи не свідчить про його відсутність взагалі. Проте правове значення має підстава його видання.

49. Перевірка проведена на підставі направлення від 28.10.2015 №559, в якому є посилання на наказ ДАБІ України від 08.09.2015 №976 та згадуваний вище лист ГУ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України від
22.10.2015.

50. Наведені обставини свідчать, що об'єктивно існували фактичні підстави, передбачені п. 7 Порядку №553 від 23.05.2011 - звернення юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

51. Водночас, Суд звертає увагу, що ці обставини виникли значно пізніше, ніж було видано сам наказ на проведення перевірки від 08.09.2015 №976. А це означає, що зазначені підстави не могли бути покладені в основу наказу на проведення перевірки від 05.11.2015.

52. Тобто, фактично судами попередніх інстанцій не встановлено підстави та предмет проведеної відповідачем позапланової перевірки.

53. Верховний Суд у постанові від 28.02.2019 у справі № 826/2259/18 висловив думку, що недотримання передбаченого механізму здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, встановленого Порядком №553 від 23.05.2011, ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої, в тому числі права у контролюючого органу на прийняття відповідних рішень за її наслідками.

54. Суд не бачить підстав для відступу від цього висновку.

55. Відтак, доводи позивача, які стосуються недотримання передбаченого законом порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є суттєвими і повинні бути оцінені судом.

56. Враховуючи недоліки при встановленні обставин цієї справи, обставини, встановлені судом першої інстанції, а також істотне значення таких обставин для вирішення спору в цілому, відсутність мотивів відхилення окремих доводів позивача, зокрема тих, які стосуються підстав та порядку проведення перевірки, Суд дійшов висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

57. Відповідно ч. 5 ст. 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Керуючись ст.ст. 343, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Компанія "Райз" задовольнити частково.

2. Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 20 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року у справі № 818/17/16 скасувати, а справу направити до Сумського окружного адміністративного суду як суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В. М. Кравчук

Суддя А. А. Єзеров

Суддя О. П. Стародуб