Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.06.2018 року у справі №816/318/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2018 року

Київ

справа №816/318/18

провадження №К/9901/51708/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л., провівши попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправною та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Єресько Л.О. від 20 лютого 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бондара В.О., Донець Л.О., Гуцала М.І. від 25 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2018 року ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, у якому просила:

- визнати протиправною та скасувати викладену в листі від 07 вересня 2017 року відмову Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Петро-Давидівської сільської ради (за межами населеного пункту) Диканського району Полтавської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Петро-Давидівської сільської ради (за межами населеного пункту) Диканського району Полтавської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства відповідно до клопотання від 04 вересня 2017 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, оформлене листом від 07 вересня 2017 року № 12785/6-17, про відмову ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Петро-Давидівської сільської ради (за межами населеного пункту) Диканського району Полтавської області. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути відповідно до норм Земельного кодексу України клопотання ОСОБА_3 від 04 вересня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Петро - Давидівської сільської ради (за межами населеного пункту) Диканського району Полтавської області з урахуванням висновків суду. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано незаконністю відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Щодо зобов'язання надати позивачу відповідний дозвіл, вказано про те, що це є втручанням суду у дискреційні повноваження органу, який уповноважений розпоряджатись землями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04 вересня 2017 року ОСОБА_3 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Петро - Давидівської сільської ради (за межами населеного пункту) Диканського району Полтавської області.

6. Листом від 07 вересня 2017 року № 12785/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повідомило позивача про наявність сформованого переліку земельних ділянок із зазначенням площ, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території області, насамперед учасникам антитерористичної операції. Інформація про перелік земельних ділянок оприлюднена на офіційному веб-сайті Головного управління: http://poltavska.land.gov.ua/.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є ефективним засобом захисту порушеного права.

8. Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області своїх доводів відносно касаційної скарги не висловило.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

9. Відповідно до статті 40 Земельного кодексу України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

10. Згідно з пунктом б) частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

11. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

12. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

13. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

14. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

15. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

16. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

17. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

18. Враховуючи обставини справи, Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області, відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені законодавством, діяло протиправно.

19. Між тим, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

20. В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що викладені у оспорюваному рішенні відповідача мотиви не є підставою, що передбачені нормами національного законодавства для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

21. З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Петро-Давидівської сільської ради (за межами населеного пункту) Диканського району Полтавської області.

22. Між тим, зі змісту наведених вище норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявниці замість суб'єкта владних повноважень.

23. Тобто законодавець передбачив обов'язок суду зобов'язати суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього, тому втручання вказаного органу виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

24. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя М.М. Гімон

Суддя Л.Л. Мороз