ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 420/6744/22

адміністративне провадження № К/990/30021/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенко С.А.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 420/6744/22

за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради ОСОБА_3 - про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року, постановлену у складі: головуючої судді Бойко О.Я., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року, ухвалену у складі: судді-доповідача Кравченка К.В., суддів Джабурії О.В., Вербицької Н.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради, Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича , за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради ОСОБА_3 - з вимогами:

- визнати протиправним і нечинним рішення Одеської міської ради від 08 грудня 2021 року № 793-VІІІ «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення»;

- визнати протиправною бездіяльність Одеського міського голови щодо невиконання процедури та неподання Одеській міській раді на затвердження заступником міського голови кандидатури ОСОБА_3 ; неподання Одеській міській раді пропозиції щодо затвердження кандидатури на призначення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Одеської міської ради;

- зобов`язати Одеського міського голову внести на розгляд Одеської міської ради пропозиції щодо кандидатури на посаду заступника міського голови та щодо кандидатури на посаду керуючого справами (секретаря) Виконавчого комітету Одеської міської ради.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року залишено без розгляду позов в частині вимог до Одеського міського голови про визнання протиправною бездіяльності щодо невиконання процедури та неподання Одеській міській раді на затвердження кандидатури ОСОБА_3 на посаду заступника міського голови; неподання Одеській міській раді пропозиції щодо затвердження кандидатури на призначення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Одеської міської ради та зобов`язання Одеського міського голови внести на розгляд Одеської міської ради пропозицій щодо кандидатур на посади заступника міського голови та керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Одеської міської ради.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року залишено без змін.

Позов у вказаній частині було залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 240 та частиною третьою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (через пропуск строку звернення до адміністративного суду).

Суди попередніх інстанцій зазначили, що фактично вимоги, які звернуті до Одеського міського голови, стосуються правомірності переведення ОСОБА_3 на посаду виконуючого обов`язки заступника міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради.

Суди попередніх інстанцій, посилаючись на те, що посада заступника міського голови - керуючого справами виконавчого комітету міської ради є посадою в органі місцевого самоврядування, дійшли висновку, що спір у цій частині пов`язаний із відносинами публічної служби. Водночас для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення частиною п`ятою статті 122 КАС України передбачено місячний строк.

Суди попередніх інстанцій установили, що процедура переведення ОСОБА_3 на зазначену посаду була завершена із ухваленням Одеським міським головою розпорядження від 07 грудня 2020 року №1575К і позивачці як депутатці Одеської міської ради про нього мало бути відомо у день його публікації. Проте до суду позивачка звернулася тільки 10 травня 2022 року, тобто із суттєвим пропуском місячного строку на звернення до суду.

Суд апеляційної інстанції також відхилив посилання позивачки на те, що предмет позову у згаданій частині стосується триваючої бездіяльності Одеського міського голови.

На думку суду апеляційної інстанції, дійсний предмет позову стосується призначення (переведення) ОСОБА_3 на посаду публічної служби і таке призначення (переведення) було оформлено розпорядженням Одеського міського голови від 07 грудня 2020 року №1575К. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції вважав, що строк на звернення до суду з вимогами, що стосуються переведення/призначення ОСОБА_3 у спірних правовідносинах, необхідно обчислювати саме з дня ухвалення зазначеного розпорядження.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Уважаючи судові рішення судів попередніх інстанцій такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, позивачка подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року, і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що позов у частині, яка залишена без розгляду, стосувався проходження публічної служби ОСОБА_3 є безпідставними.

Позивачка доводить, що позов у зазначеній частині стосується встановленого в Законах України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про місцеве самоврядування в Україні» порядку функціонування органів місцевого самоврядування - Одеської міської ради та її виконавчого органу.

Так, позивачка зазначає, що відповідно до вимог статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету міської ради здійснюється шляхом затвердження кандидатури відповідною міською радою за пропозицією міського голови.

Водночас у спірних правовідносинах Одеський міський голова не звертався до Одеської міської ради з пропозиціями кандидатур на посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Одеської міської ради.

На думку позивачки, така бездіяльність Одеського міського голови має триваючий протиправний характер, а тому право на звернення до суду щодо її оскарження зберігається за особою протягом усього часу невчинення відповідним суб`єктом дій чи неприйняття рішення.

Відповідачі у відзиві на касаційну скаргу зазначили, що суди попередніх інстанцій правильно визначили предмет та характер спору й дійшли обґрунтованих висновків, що в залишеній без розгляду частині він стосувався відносин публічної служби.

Відповідачі, зокрема, наголошують на тому, що позивачка не погоджується із порядком призначення ОСОБА_3 на посаду виконуючого обов`язки заступника міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради, адже вона вважає, що рішення про таке призначення мала ухвалити Одеська міська рада, тоді як у спірних правовідносинах ОСОБА_3 на зазначену посаду було призначено (переведено) розпорядженням Одеського міського голови.

Відповідачі доводять, що посада виконуючого обов`язки заступника міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради є посадою в органі місцевого самоврядування, а тому вважають, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що спір щодо призначення на цю посаду є спором, що виник з відносин публічної служби, звернутися за вирішенням якого позивачка могла в місячний строк.

Третя особа відзив на касаційну скаргу не подала.

Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 01 листопада 2022 року. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідачки Мороз Л.Л., суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю.

Ухвалою Суду від 17 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Ухвалою Суду від 16 січня 2023 року задоволено заяви про самовідвід суддів Мороз Л.Л., суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю.

За наслідками повторного автоматизованого розподілу справу №420/6744/22 було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідачки Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Абзацом 1 частини другої статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

У частині третій статті 122 КАС України визначено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Частиною п`ятою статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-III посади заступників міських голів (міст - обласних центрів) з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад відносяться до третьої категорії посад в органах місцевого самоврядування.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначено у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. Протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

IV. Позиція Верховного Суду

Аналіз викладених положень КАС України дає підстави для висновку про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням правової визначеності в публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

Звернення до суду за межами строків, визначених у статті 122 КАС України, або в інших законах, є підставою для повернення (залишення без розгляду) позовної заяви, якщо суд не дійде висновку, що вказаний строк позивачем був пропущений з поважних причин.

Залишаючи позов у відповідній частині без розгляду, суди попередніх інстанцій головним чином виходили з того, що спір виник з відносин публічної служби, за вирішенням якого позивачка могла звернутися до суду в місячний строк. Проаналізувавши підстави позову в частині вимог, що звернуті до Одеського міського голови, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачка фактично оскаржує проходження публічної служби ОСОБА_3 на посаді заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради, на яку його було призначено (переведено) розпорядженням Одеського міського голови від 07 грудня 2020 року №1575К. Водночас до суду позивачка звернулася 10 травня 2022 року.

Суди попередніх інстанцій дійшли безпідставних висновків про те, що спір в частині позовних вимог, що були залишені без розгляду, виник з відносин публічної служби.

Суд зазначає, що, вирішуючи питання характеру чи юрисдикції спору, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, змісту спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

При наданні спору статусу публічно-правового, що виник з відносин публічної служби, спірні правовідносини мають безпосередньо випливати з перебування позивача на посаді, яка віднесена до публічної служби, прийняття або звільнення з неї.

У контексті викладеного Судом з`ясовано, що позивачем у цій справі є ОСОБА_4 , відповідачами - Одеська міська рада та Одеський міський голова. Між сторонами у справі відсутній публічно-правовий спір, пов`язаний із прийняттям/призначенням ОСОБА_4 на посаду в органі місцевого самоврядування, проходженням служби на ній чи звільнення з неї. Вимоги позивачки у частині, що розглядаються, стосувалися законності призначення ОСОБА_3 на посаду заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради. Звертаючись до суду, позивачка доводила, що призначення ОСОБА_3 на відповідну посаду відбулося з істотним порушенням процедури, зокрема без винесення кандидатури ОСОБА_3 для затвердження Одеською міською радою, що становило втручання в її права та інтереси як депутатки вказаної ради. Позивачка стверджувала, що такі недоліки становили порушення її прав як депутатки Одеської міської ради, адже вона не змогла взяти повноцінної участі у вирішенні питання про призначення ОСОБА_3 на посаду в органі місцевого самоврядування.

Отже, позивачка правильно зазначає, що спір у цій справі стосується порядку організації діяльності органів місцевого самоврядування, а не проходження публічної служби. За таких обставин тривалість строку звернення у цій справі визначається з урахуванням вимог частини другої статті 122 КАС України і становить шість місяців з дня, коли позивачка дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Хоча суди попередніх інстанцій неправильно визначили характер спору у частині вимог позивачки, що були звернуті до Одеського міського голови (і, як наслідок, тривалість строку звернення), це порушення не вплинуло на правильність їхніх висновків про пропуск позивачкою строку звернення до суду та про відсутність причин уважати, що він був пропущений з поважних причин.

Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що, незважаючи на спосіб, в який позивачка сформулювала свої позовні вимоги до Одеського міського голови, дійсним предметом спору у цій частині є розпорядження Одеського міського голови від 07 грудня 2020 року №1575К, яким ОСОБА_3 було призначено (переведено) на посаду заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради.

Так, викладені у позові аргументи, якими позивачка обґрунтовувала вимоги у цій частині, зводилися не до того, що Одеський міський голова ухиляється від свого обов`язку внести Одеській міській раді для затвердження кандидатури на посади заступника Одеського міського голови та/або керуючого справами (секретаря) Виконавчого комітету Одеської міської ради, у з`язку з чим такі посади залишаються вакантними, а полягають у незгоді позивачки із способом і порядком призначення (переведення) ОСОБА_3 на посаду.

Зокрема, позивачка наполягає на тому, ОСОБА_3 є депутатом Одеської міської ради, а тому призначення його на посаду заступника міського голови, яка є постійною посадою в органі місцевого самоврядування, порушує вимоги щодо несумісності; одночасне зайняття посади заступника міського голови та керуючого справами (секретаря) виконкому міської ради є неможливим; призначення на зазначені посади відбувається шляхом затвердження відповідною радою, а не шляхом прийняття міським головою розпорядження.

Отже, суть спору, що виник між сторонами, стосується саме призначення ОСОБА_5 на посаду, яке у спірних правовідносинах було оформлене шляхом видання Одеським міським головою розпорядження від 07 грудня 2020 року №1575К.

Як установили суди попередніх інстанцій, указане розпорядження було оприлюднено на офіційному сайті Одеської міської ради «omr.gov.ua» у розділі «Нормативні акти/розпорядження» 09 грудня 2020 року.

Таким чином, суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що про порушення своїх прав як депутатки Одеської міської ради, про які йдеться в позові, позивачці мало бути відомо 09 грудня 2020 року. Отже, позов про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності Одеського міського голови, пов`язаних із призначенням (переведенням) ОСОБА_3 на зазначену посаду, позивачка могла подати не пізніше 09 червня 2021 року. Водночас до суду позивачка звернулася 10 травня 2022 року, тобто за межами строку звернення.

Доводи позивачки про те, що за своїм характером бездіяльність Одеського міського голови, що оскаржується, є триваючою, правильності висновків судів попередніх інстанцій про пропуск позивачкою строку звернення до суду не спростовує.

Як було зазначено Судом, дійсний зміст юридичного конфлікту між сторонами полягає саме в призначенні ОСОБА_3 на відповідну посаду, що було оформлено розпорядженням Одеського міського голови від 07 грудня 2020 року №1575К. З ухваленням указаного розпорядження процедура призначення ОСОБА_3 була завершена, що не дає підстав характеризувати пов`язані із цим правовідносини як триваючі.

КАС України передбачає можливість поновлення пропущеного процесуального строку лише у разі його пропуску з поважних причин.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 жовтня 2020 року у справі № 9901/32/20 дійшла висновку, що правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або, як згадано вище, непереборними і об`єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.

Іншого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб`єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, - немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадили вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв`язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб`єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв, і чи пов`язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.

Як установили суди попередніх інстанцій, пропуск позивачкою строку звернення до суду з вимогами до Одеського міського голови не було пов`язане із існуванням поважних причин, що об`єктивно перешкоджали позивачці своєчасно подати позов.

Касаційна скарга не містить доводів про те, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання дотримання позивачкою строку звернення до суду, не надали оцінки її аргументам чи не дослідили зібрані у справі докази.

З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій хоча і помилилися щодо тривалості строку звернення до суду у спірних правовідносинах, проте дійшли правильних висновків, що позов подано за межами строку звернення, і що підстав вважати, що строк звернення був пропущений з поважних причин, немає.

Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій про необхідність залишення без розгляду позову в частині вимог, звернути до Одеського міського голови, є правильними, у зв`язку з чим підстави для скасування або зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

VII. Судові витрати

Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду 14 вересня 2022 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко