Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2019 року

Київ

справа №820/2849/17

адміністративне провадження №К/9901/54/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В..,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за позовом приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Макушевої Наталії Віталіївни до Міністерства юстиції України про визнання незаконним та скасування наказів, провадження за якою відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Старосєльцева О. В., судді: Панченко О. В., Тітова О. М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року (головуючий суддя - П`янова Я. В., судді: Зеленський В. В., Чалий І. С.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У липні 2017 року приватний нотаріус Харківського міського нотаріального округу (далі - приватний нотаріус ХМНО) Макушева Н. В . звернулась до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просила: визнати протиправними та скасувати накази Міністерства юстиції України від 13 травня 2017 року «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно» в частині включення приватного нотаріусу ХМНО Макушевої Н. В. у перелік державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій; від 01 червня 2017 року № 1909/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В.» та від 21 червня 2017 року №1996/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

2. Позов обґрунтовано тим, що рішення про проведення перевірок та блокування доступу до Державного реєстру речових прав та нерухоме майно є незаконними та упередженими, оскільки перевірку проведено з порушенням процедури її проведення. Під час проведення реєстраційних дій вона діяла у межах встановлених законом і не порушувала прав та інтересів інших осіб, а рішення про застосування до неї відповідальності у вигляді тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є немотивованим.

3. Надалі позивач змінила позовні вимоги та просила розглянути та задовольнити позов в частині визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 21 червня 2017 року №1996/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

ІІ. Встановлені судами обставини справи.

4. За наказом Міністерства юстиції України від 13 травня 2017 року №1569/7 позивача включено до переліку державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

5. За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій відповідач дійшов висновку, що під час вчинення реєстраційних дій приватним нотаріусом ХМНО Макушевою Н. В. порушено норми Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127; Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141 (далі - Порядок №1141) та Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року №990 (далі - Порядок № 990), про що 29 травня 2017 року складено акт.

6. Наказом Міністерства юстиції України від 01 червня 2017 року №1909/7 призначено камеральну перевірку державного реєстратора - приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. та створено комісію для її проведення.

7. За висновками проведеної перевірки комісією складено довідку від 12 червня 2017 року у якій зазначено, що під час виконання функцій державного реєстратора позивачем допущені порушення статей 3, 10, 16, 18, 19, 20, 32, 34 Закону № 1952-IV, пунктів 9, 10, 54 Порядку № 1127 та пунктів 10, 11, 12, 56 Порядку № 1141, у зв`язку з чим запропоновано заблокувати їй доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 4 (чотири) місяці.

8. Наказом Міністерства юстиції України від 21 червня 2017 року №1996/5, який є предметом спору, тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 4 (чотири) місяці відповідно до статті 37-1 Закону № 1952-IV.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.

9. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 21 червня 2017 року №1996/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Макушевої Н. В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно». Вирішено питання про розподіл судових витрат.

10. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що положення статей 10, 16-18 Закону № 1952-IV, пунктів 8-10 Порядку № 1127 не містять чітких вимог щодо обов`язку державного реєстратора виготовити електронні копії документів, які засвідчують повноваження представника, тому відповідач безпідставно відхилив пояснення позивача щодо наявності паперових копій таких документів.

Рішення відповідача щодо визначення строку на який тимчасово заблоковано доступ є немотивованим. Виявлені відповідачем недоліки у роботі державного реєстратора не порушили прав та інтересів будь-яких сторонніх осіб і не призвели до жодних негативних юридичних наслідків, тому суди дійшли висновку, що міра юридичної відповідальності, обрана Міністерством юстиції України щодо приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. є непропорційною щодо вчинених нею порушень.

11. Сутність спору у цій справі полягає у правомірності рішення Міністерства юстиції України про застосування до приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. заходів впливу, передбачених статтею 37-1 Закону № 1952-IV.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін.

12. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про відмову в позові.

13. Заявник вказав, що судами неправильно тлумачаться норми Закону № 1952-IV та Порядку № 1127, оскільки обов`язок виготовити електроні копії документів, поданих заявником для проведення реєстраційних передбачено статтями 16,18 Закону № 1952-IV, пунктами 9,10 Порядку № 1127 та пунктом 56 Порядку №1141.

14. Статтею 18 Закону № 1952-IV та пунктами 10-12 Порядку №1141 встановлена чітка процедура проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, яка має бути дотримана за будь-яких обставин, тому суди дійшли необґрунтованого висновку, що вжиття заходів впливу до державного реєстратора є неправомірним, оскільки дії останнього не призвели до прийняття помилкового рішення або порушили права третіх осіб.

15. Висновки судів про те, що позивачем не допущено порушень під час перерахування адміністративного збору є безпідставними, оскільки приватний нотаріус та/або державний реєстратор не наділені повноваженнями розподіляти грошові кошти, що надходять до бюджету.

16. Строки проведення державної реєстрації права власності визначені статтями 18-19 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», тому висновки судів щодо дотримання приватним нотаріусом ХМНО Макушевою Н. В. строків проведення державної реєстрації не відповідають положенням спеціального закону.

17. Стаття 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» не містить чітких критеріїв для застосування до державного реєстратора заходів впливу, а отже, обравши найменш суворий захід реагування, відповідач діяв у межах дискреційних повноважень.

18. Висновки судів щодо втручання держави у професійну діяльність позивача є помилковими, оскільки перевірка його діяльності проводилась у межах повноважень та у спосіб, що передбачений законом.

19. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Міністерства юстиції України.

20. У відзиві на касаційну скаргу приватний нотаріус ХМНО Макушева Н. В. просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Зазначає, що під час перевірки суб`єктом владних повноважень не виявлено фактів проведення державної реєстрації речових прав на неналежних осіб або за зверненнями неналежних осіб, умисного чи внаслідок недбалого протиправного позбавлення інших осіб прав на нерухоме майно. Тому відсутні підстави для застосування до неї заходів впливу, передбачених статтею 37-1 Закону № 1952-IV.

21. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 червня 2019 року справу призначено до касаційного розгляду у судове засідання з повідомленням (викликом) сторін.

22. У зв`язку з неприбуттям жодного з учасників справи у судове засідання, належним чином повідомлених про дату, час і місце судового засідання, Верховний Суд вирішив продовжити касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

V. Джерела права й акти їх застосування.

23. Правовідносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень врегульовані Законом № 1952-IV, Порядком № 1127, Порядком № 990 та постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», якою затверджені Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; Порядок надання інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Порядок доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

24. Відповідно до частини першої статті 37-1 Закону № 1952-IV, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.

25. Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

26. За приписами частини третьої статті 37-1 Закону № 1952-IV негайне виконання такого рішення забезпечує технічний адміністратор Державного реєстру прав у день його надходження.

27. Отже, Міністерство юстиції України під час моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав та виявлення порушень порядку державної реєстрації має право застосувати до державного реєстратора заходи впливу, визначені статтею 37-1 Закону № 1952-IV. Водночас законодавець зобов`язав контролюючий орган мотивувати таке рішення, оскільки наслідки негайного виконання рішення про обмеження доступу впливають на професійну діяльність державних реєстраторів, робота яких безпосередньо залежить від можливості мати такий доступ.

28. Перелік осіб які можуть бути державними реєстраторами наведений у статті 10 Закону № 1952-IV, відповідно до частини першої якої державним реєстратором є, зокрема, нотаріус.

29. Статтею 38 Закону № 1952-IV визначено, що державні реєстратори, суб`єкти державної реєстрації прав за порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.

30. Процедура здійснення Мін`юстом контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань (далі - державна реєстрація) визначена Порядком №990.

31. Пунктом 4 Порядку №990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом.

32. Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.

33. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункти 6,7 Порядку № 990).

34. Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку № 990).

35. Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.

36. За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990).

VІ. Висновки Верховного Суду

37. Суди попередніх інстанції дійшли висновків про відсутність підстав для застосування до позивача заходів передбачених статтею 37-1 Закону №1952-ІV, оскільки допущені ним порушення процедури реєстрації не є суттєвими.

38. Верховний Суд не погоджується з такими висновками, оскільки державний реєстратор зобов`язаний неухильно дотримуватись процедури державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Положення Закону №1952-ІV одночасно спрямовані на забезпечення визнання та захисту державою таких прав і саме неухильне дотримання вимог закону гарантує правомірність набуття особою прав власності та уникнення ризиків втратити таке право через недотримання державним реєстратором процедури його реєстрації.

39. Разом з тим, Верховний Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про застосовність у спірних відносинах статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки судами не визначено до якого ж з чотирьох інтересів, що захищаються статтею 8 Конвенції відноситься, застосоване до позивачки обмеження, встановлене статтею 37-1 Закону №1952-ІV.

Верховний Суд констатує, що саме втручання у права особи з боку суб`єкта владних повноважень не свідчить про його протиправність без належного аналізу на дотримання трискладового тесту, чого судами попередніх інстанцій не було зроблено.

Крім того, за усталеною практикою ЄСПЛ діяльність професійного або ділового характеру відноситься до поняття «приватне життя». В той же час, воно охоплює питання доступу до професії, соціального розвитку ідентичності особи, що відповідно відсутнє у відносинах, з приводу яких виник спір.

40. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, зобов`язав контролюючий орган мотивувати таке рішення. Тобто Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви за яких застосовано саме такий захід впливу та обґрунтувати строки його застосування.

41. Так, у наказі Міністерства юстиції України від 21 червня 2017 року №1996/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса ХМНО Макушевої Н. В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» відсутні будь-які мотиви, за яких державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно саме на 4 місяці і за які порушення застосовано саме цей вид стягнення.

42. Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте як захід стягнення його накладення повинно відповідати загальним принципам: законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав відповідачу слід було врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у наказі про застосування заходу стягнення.

43. За наведених обставин Верховний Суд відхиляє довід касаційної скарги про те, що застосований до позивача захід реагування є найменш суворим та пропорційним до вчиненого порушення.

44. Інші доводи та аргументи Міністерства юстиції України, наведені у касаційній скарзі зводяться до оцінки порушень, допущених приватним нотаріусом ХМНО Макушевої Н. В. під час вчинення нею реєстраційних дій, що не спростовує висновки судів про невмотивованість застосованого стягнення, оскільки підставою для визнання неправомірним оскаржуваного рішення є не тяжкість допущених позивачем недоліків, а недотримання відповідачем вимог щодо обґрунтованості такого рішення.

45. Статтею 351 КАС України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша). Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя ). Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта).

46. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано стаття 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

В свою чергу, цей висновок судів попередніх інстанцій не впливає на правильність вирішення справи по суті, тому мотивувальна частина оскаржуваних судових рішень підлягає зміні в частині його мотивів.

VІI. Судові витрати

47. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року змінити в частині мотивування, в решті залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.

Головуючий С.А. Уханенко

Суддя О.В. Кашпур

Суддя Н.В. Шевцова