Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.05.2019 року у справі №1340/3879/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 1340/3879/18

адміністративне провадження № К/9901/12093/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л. Л.,

суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1340/3879/18

за позовом ОСОБА_1 до Звенигородської сільської ради Пустомитівського району Львівської області про скасування рішень, визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Пліша М. А., суддів Шинкар Т. І., Судової-Хомюк Н. М.,

встановив:

На розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач) до Звенигородської сільської ради Пустомитівського району Львівської області (дал - відповідач), в якій позивач просить суд:

- визнати протиправним та скасувати Рішення Звенигородської сільської ради від 23 березня 2018 року № 675 "Про виділення земельних ділянок для будівництва індивідуального житлового будинку мешканцям" та від 23 березня 2018 року № 676 "Про надання земельних ділянок під індивідуальне житлове будівництво", в частині відмови у наданні ОСОБА_1 земельної ділянки;

- визнати протиправними дії Звенигородської сільської ради щодо ненадання ОСОБА_1 земельної ділянки у власність земельну ділянку для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на території Звенигородської сільської ради в межах села Звенигород згідно звернення від 26 квітня 2018 року;

- зобов'язати Звенигородську сільську раду надати ОСОБА_1 земельну ділянку у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на території Звенигородської сільської ради в межах села Звенигород.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що звернувся з відповідним клопотанням до відповідача про передачу у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в межах села Звенигород, на що отримав відповідь відповідача, про те, що дане клопотання буде розглянуте на наступній сесії сільської ради. Під час сесії Звенигородська сільська рада відмовила позивачу у задоволенні даного клопотання без зазначення причини такої відмови. Позивач повторно подав клопотання про передачу у власність земельної ділянки, мотивуючи це тим, що право на безоплатну приватизацію присадибної ділянки ним не використано. У відповідь відповідач повідомив позивача про відкладення розгляду заявленого клопотання до наступної сесії сільської ради. Не погодившись з рішенням та діями відповідача, позивач звернувся до суду.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року позовні вимоги задоволено, визнано протиправним та скасовано Рішення Звенигородської сільської ради від 23 березня 2018 року № 676 "Про надання земельних ділянок під індивідуальне житлове будівництво", в частині відмови у наданні ОСОБА_1 земельної ділянки, визнано протиправною бездіяльність Звенигородської сільської ради щодо вирішення питання про надання ОСОБА_1 земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на території Звенигородської сільської ради в межах села Звенигород згідно звернення позивача від 26 квітня 2018 року та зобов'язано відповідача вирішити питання про надання ОСОБА_1 земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на території Звенигородської сільської ради в межах села Звенигород.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року вирішено: скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року по справі № 1340/3879/18.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

Зобов'язати Звенигородську сільську раду Пустомитівського району Львівської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 26 квітня 2018 року.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Як встановлено, 24 січня 2018 року позивач звернувся до Звенигородської сільської ради Львівської області із заявою про передачу у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд орієнтовною площею 0,25 га та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в межах села Звенигород. 01 лютого 2018 року Звенигородська сільська рада надала відповідь листом № 02-18/97 про те, що на даний час квартал забудови не був затверджений і заява позивача буде розглянута на наступній сесії.

Звенигородською сільською радою було прийнято рішення від 23 березня 2018 року № 675 "Про виділення земельних ділянок для будівництва індивідуального житлового будинку мешканцям", яким питання щодо заяви позивача не вирішувалось.

Також, Звенигородською сільською радою було прийнято рішення від 23 березня 2018 року № 676 "Про надання земельних ділянок під індивідуальне житлове будівництво", яким вона відмовила, зокрема, позивачу у наданні земельної ділянки.

26 квітня 2018 року ОСОБА_1 повторно звернувся із клопотанням про передачу у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд орієнтовною площею 0,25 га та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в межах села Звенигород, на що отримав відповідь від 12 червня 2018 року № 02-18/515 про те, що дана заява була розглянута на засіданні сільської ради 01 червня 2018 року та сесія сільської ради вирішила залишити її до вивчення та запросити позивача на наступну сесію.

У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішення суду першої інстанції та залишення в силі рішення апеляційної інстанцій.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Відповідач надав до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, просить залишити скаргу без задоволення у зв'язку з її необґрунтованістю.

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України).

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з частиною 1 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частиною 1 статті 118 ЗК України. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу першого частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 7 статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому, Земельним кодексом визначено перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З огляду на положення статті 123 Земельного кодексу України суд зазначає, що неправомірною є відмова відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав інших, ніж передбачено законом.

Проте, відповідачем не було обґрунтовано наявність підстав, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Натомість, під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій відповідач стверджував, що підставою для відмови є неподання позивачем графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Проте, з матеріалів вказані посилання є необґрунтованими, оскільки ця обставина не була підставою для відмови і відсутні дані про те, що на час розгляду заяви позивача встановлювалось відповідні обставини.

Таким чином, Рішення Звенигородської сільської ради від 23 березня 2018 року № 675 "Про виділення земельних ділянок для будівництва індивідуального житлового будинку мешканцям", в частині відмови у наданні ОСОБА_1 земельної ділянки, є необґрунтованим та неправомірним.

Натомість, на думку суду, безпідставною є вимога позивача про визнання протиправним та скасування рішення Звенигородської сільської ради від 23 березня 2018 року № 675 "Про виділення земельних ділянок для будівництва індивідуального житлового будинку мешканцям", оскільки цим рішенням не порушуються права та інтереси позивача.

Суд звертає увагу, що позивач не заявляє вимогу про зобов'язання відповідача прийняти рішення за його заявою від 24 січня 2018 року про передачу у власність земельної ділянки.

Оцінюючи вимоги позивача про визнання дій відповідача протиправними щодо ненадання земельної ділянки згідно із зверненням від 26 квітня 2018 року та зобов'язання надати земельну ділянку, суд виходить із такого.

Суд апеляційної інстанції зазначив про неможливість втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Проте, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6,2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати..", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити..", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам.." тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Натомість, у цій справі, повноваження відповідача не є дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини.

Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов'язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

При цьому, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв'язку зі статтями 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов'язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою від 24 січня 2018 року, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, питання за заявою позивача від 24 січня 2018 року не вирішене у встановленому законом порядку.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини 2 статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої позивачем заяви.

Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.

Лише після попереднього належного розгляду відповідачем вказаної заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою буде можливим у судовому порядку надати правову оцінку правомірності дій відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмови в його наданні.

Таким чином, позов у цій справі належить задовольнити частково, визнати протиправним та скасувати Рішення Звенигородської сільської ради від 23 березня 2018 року № 676 "Про надання земельних ділянок під індивідуальне житлове будівництво", в частині відмови у наданні ОСОБА_1 земельної ділянки, визнати протиправною бездіяльність Звенигородської сільської ради щодо вирішення питання про надання ОСОБА_1 земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на території Звенигородської сільської ради в межах села Звенигород згідно звернення позивача від 26 квітня 2018 року та зобов'язати відповідача розглянути у встановленому законом порядку заяву ОСОБА_1 від 26 квітня 2018 року про надання земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Враховуючи вищезазначене, рішення апеляційного суду належить скасувати, а рішення суду першої інстанції - змінити.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у справі № 1340/3879/18 скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року змінити, виклавши четвертий абзац резолютивної частини у такій редакції:

"Зобов'язати Звенигородську сільську раду розглянути у встановленому законом порядку заяву ОСОБА_1 від 26 квітня 2018 року про надання земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд".

В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ. Л. Мороз А. Ю. Бучик А. І. Рибачук