Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.01.2019 року у справі №690/446/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 грудня 2019 року

Київ

справа №690/446/17

адміністративне провадження №К/9901/68913/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М. В.,

суддів Губської О. А., Калашнікової О. В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року (у складі головуючого судді Гаврилюка В. О.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді Файдюка В. В., суддів: Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В. )

у справі №690/446/17

за позовом ОСОБА_1

до Ватутінської міської ради Черкаської області, секретаря Ватутінської міської ради Черкаської області Баб'юка Сергія В'ячеславовича

про визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Ватутінської міської ради Черкаської області, секретаря цієї ж ради Баб'юка С. В., в якому просив:

- визнати неправомірними дії Ватутінської міської ради в частині необрання (затвердження) кандидатури ОСОБА_1 до складу комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування;

- зобов'язати Ватутінську міську раду обрати (затвердити) кандидатуру ОСОБА_1 до складу комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування;

- визнати протиправними та неправомірними дії секретаря Ватутінської міської ради Бабюка С. В. в частині неодноразового включення до порядку денного сесій Ватутінської міської ради альтернативного проекту рішення "Про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2 VII "Про постійні комісії міської ради", яким пропонується включити ОСОБА_1 до складу постійної комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування, що суперечить волі та бажанню депутата місцевої ради ОСОБА_1.

2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.

3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області від 12 листопада 2015 року №1-2/VII відповідно до пункту 2 частини 1 статті 26, частин 1 , 2 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 2 частини 1 статті 18 Закону України "Про статус депутаті місцевих рад" Ватутінська міська рада, зокрема, вирішила утворити постійні комісії міської ради в складі 5 депутатів в кожній та затвердити їх перелік.

5. Персональний склад постійних комісій міської ради наведений у додатку 2 до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII.

6. Рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області від 22 грудня 2015 року №3-6 (з доповненнями та змінами) відповідно до пункту 14 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" затверджено Регламент роботи Ватутінської міської ради (далі - Регламент), який є документом, що регламентує порядок скликання, підготовки, проведення і розгляду міською радою та її органами питань діяльності ради.

7. Рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області від 22 грудня 2015 року №3-7/VII відповідно до статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" затверджено положення про постійні комісії Ватутінської міської ради VII скликання, статтею 2 якого передбачено, що у складі Ватутінської міської ради утворюються та діють такі постійні комісії: 1) з питань Регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування; 2) планово-бюджетна та з питань інвестицій; 3) з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку, екології та раціонального природокористування; 4) з питань освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення та у справах молоді і спорту; 5) з питань правопорядку, боротьби з організованою злочинністю, торгівельного, побутового обслуговування та захисту прав споживачів.

8. Рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області №28-3/VII від 23 лютого 2017 року відповідно до частини 5 статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частин першої та другої статті 69 Регламенту роботи Ватутінської міської ради VII скликання та результатів таємного голосування міська рада вирішила достроково припинити повноваження секретаря Ватутінської міської ради VII скликання ОСОБА_1 за систематичне невиконання службових обов'язків секретаря цієї ради.

9. Рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області №35-2/VII від 27 липня 2017 року відповідно до пункту 4 частини 1 статті 26, абзацу 2 частини 1 статті 50, частини 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів", Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №413 "Про порядок повідомлення Державної фіскальної служби та її територіальним органам про прийняття працівників на роботу", регламенту Ватутінської міської ради VII скликання, розглянувши протокол №2 лічильної комісії від 27 липня 2017 року, міська рада вирішила обрати Бабюка Сергія В'ячеславовича секретарем Ватутінської міської ради.

10.1 вересня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до міського голови м. Ватутіне із депутатським зверненням №021-17, в якому відповідно до частини першої статті 12, частини четвертої статті 16 регламенту роботи Ватутінської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 22 грудня 2015 року №3-6/VII з доповненнями та змінами від 25 серпня 2016 року №16-3/VII, просив розглянути питання щодо введення його в склад постійної комісії міської ради з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування у зв'язку з бажанням депутата ОСОБА_3 працювати у постійній комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку, екології та раціонального природокористування.

11.7 вересня 2017 року депутата Ватутінської міської ради VII скликання ОСОБА_1 повідомлено, що на черговому 36-му засіданні Ватутінської міської ради було включено питання про виведення ОСОБА_3 зі складу постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, етики та розвитку місцевого самоврядування, але не було підтримано більшістю депутатів, присутніх на засіданні.

12. Відповідно до пункту 2 статті 30 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та враховуючи те, що постійна комісія з питань Регламенту, депутатської діяльності, етики та розвитку місцевого самоврядування укомплектована в повному складі, на позачергову 37-му сесію Ватутінської міської ради внесено проект рішення "Про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2 "Про постійні комісії міської ради", в якому пропонувалось ввести позивача в склад постійної комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування, в зв'язку з її неповним складом.

13.18 вересня 2017 року позивач звернувся до міського голови м. Ватутіне з депутатським зверненням №024-17, в якому відповідно до частини четвертої статті 33 Регламенту роботи Ватутінської міської ради VII скликання просив включити в порядок денний чергової 38-ї сесії міської ради проект рішення "Про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради", поданий депутатами міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_1

14.12 жовтня 2017 року депутат Ватутінської міської ради VII скликання ОСОБА_1 звернувся до міського голови м. Ватутіне із зверненням №033-17, в якому просив включити в порядок денний чергової 40-ої сесії міської ради проект рішення "Про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради", поданий депутатами ОСОБА_3 та ОСОБА_1, який аналогічний проекту рішення, поданому ними на розгляд чергової 38-ї сесії міської ради.

15.13 жовтня 2017 року секретар Ватутінської міської ради Бабюк С. В. листом №1745/02-21 повідомив, що питання про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради", поданий депутатами ОСОБА_3 та ОСОБА_1, включено в порядок денний чергового 40 засідання сесії міської ради VII скликання.

16. Згідно з протоколом чергової 40-ї сесії Ватутінської міської ради VII скликання вказаний проект рішення не був підтриманий депутатами, а тому вважається таким, що відхилений.

17.2 листопада 2017 року позивач звернувся до міського голови м. Ватутіне із депутатським зверненням №042-17, в якому зазначив, що оскільки 27 липня 2017 року на черговій 35-їй сесії Ватутінської міської ради було прийнято рішення №35-2/VII, яким Бабюка С. В. було обрано секретарем Ватутінської міської ради та враховуючи, що вивільнилося місце в комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування ОСОБА_3 відповідно до свого депутатського звернення виявив бажання, щоб його ввели в склад комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування маючи відповідний фах, а позивач в свою чергу, виявив бажання бути в складі комісії з питань Регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування.

18. У зв'язку з наведеним позивач просив не подавати проект рішення на розгляд сесії, яким ОСОБА_1 пропонується ввести в склад комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування всупереч бажанню позивача, а натомість включити в порядок денний чергової сесії, подати та підтримати проект рішення, підготовлений депутатами ОСОБА_3 та ОСОБА_1, відповідно до частини четвертої статті 16 Регламенту роботи Ватутінської міської ради.

19. Міський голова м. Ватутіне листом від 6 листопада 2017 року №1899/02-21 повідомив позивачеві, що проект рішення про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради", поданий депутатами ОСОБА_3 та ОСОБА_1, буде включено в порядок денний чергового засідання сесії міської ради VII скликання.

20. Згідно з протоколом чергової 43-ї сесії Ватутінської міської ради VII скликання вказаний проект рішення не був підтриманий депутатами, а тому вважається таким, що відхилений.

21.4 грудня 2017 року позивач вкотре звернувся до міського голови м. Ватутіне із депутатським зверненням, в якому просив включити в порядок денний чергової 44-ої сесії міської ради проект рішення "Про постійні комісії міської ради", поданий депутатами міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_1.

22.6 грудня 2017 року міський голова листом №2157/02-21 повідомив позивача, що проект рішення про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради", поданий вказаними депутатами, буде включено в порядок денний чергового засідання сесії міської ради VII скликання.

23. Однак, враховуючи висновки відділу юридичного та правового забезпечення, запропонований депутатами ОСОБА_3 та ОСОБА_1. проект рішення Ватутінської міської ради "Про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради" щодо зміни складу постійних комісій, не може бути рекомендований для його ухвалення, оскільки, зокрема, вказаним проектом рішення пропонується створити перевагу однієї партії над іншим шляхом представництва в комісії двох членів. За таких умов рішення постійної комісії будуть цілком справедливо піддаватися сумніву щодо їх об'єктивності та неупередженості. Склад комісії може змінюватися, але з урахуванням не тільки бажання депутата, але і з врахуванням пропозицій депутатських груп/фракцій та загальних засадах демократії.

24. Вважаючи незаконними дії, рішення відповідачів, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

25. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності ознак протиправності в діях чи бездіяльності відповідачів. Ватутінська міська рада Черкаської області та секретар Ватутінської міської ради Черкаської області Бабюк Є. І. діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією, законами, Регламентом і Положенням про Ватутінську міську раду Черкаської області.

26. Щодо позовної вимоги про зобов'язання Ватутінської міської ради обрати (затвердити) кандидатуру позивача до складу комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування, суди виходили з того, що такі дії належать до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відповідно до статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і тільки вони правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27. Позивач у своїй касаційній скарзі наголошує на тому, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні внаслідок невідповідності висновків суду фактичним обставинам справи, неповного дослідження, врахування та з'ясування судом обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, що потягло за собою невірне застосування норм матеріального і процесуального права.

28. Зазначає, що був позбавлений можливості виконувати повноваження депутата місцевої ради - приймати участь в роботі постійної комісії, внаслідок чого було порушено його право як депутата Ватутінської ради.

29. Розглядаючи спір, суди обох інстанцій не взяли до уваги та проігнорували наявність факту порушень його прав та інтересів, що виявилось у невключенні позивача до відповідної постійної комісії та не вжили достатніх заходів для захисту порушеного права.

30. Позивач вважає помилковим твердження судів про те, що єдиного бажання для входження до складу відповідної комісії ради недостатньо. В рішеннях судів не надано достатньої та змістовної правової оцінки та фактично надано критичну оцінку щодо бажання працювати в складі визначеної комісії, що, на його думку, є визначальним для розгляду цієї справи.

31. Також позивач наголошує на неправомірності діянь секретаря Ватутінської міської ради Бабюка С. В. оскільки він, володіючи інформацією та маючи в опрацюванні депутатські звернення позивача про бажання, волевиявлення та намір працювати в складі комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування, все одно продовжував готувати та вносити на розгляд сесії проект рішення про включення позивача до складу комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку, екології та раціонального природокористування. Це явне протиріччя, створення перешкод та перепон у реалізації законного права депутата місцевої ради, зазначає позивач.

32. У відзиві на касаційну скаргу відповідачі не погоджуються з її доводами, вважають касаційну скаргу необґрунтованою, тому просять залишити її без задоволення.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

34. Спірні правовідносини склались між сторонами з приводу невключення депутата Ватутінської міської ради ОСОБА_1 до складу комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування цієї ж ради, а також дій секретаря Ватутінської міської ради, що полягають у пропонуванні включити позивача до складу постійної комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування Ватутінської міської ради всупереч його волі.

35. Відповідно до пункту 2 статті 18 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради зобов'язаний брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень.

36. Вказаний обов'язок депутата місцевої ради кореспондує з нормою частини 2 статті 20 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", відповідно до якої, депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної у місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою.

37. Отже, Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" зобов'язує кожного депутата місцевої ради, крім секретаря, входити до складу однієї з постійних комісій та брати участь у її роботі.

38. Положеннями частини четвертої статті 16 Регламенту роботи Ватутінської міської ради VII скликання, затвердженого її рішенням від 22 грудня 2015 року №3-6/VII, передбачено, що персональний склад комісії визначається бажанням депутата, пропозиціями депутатський груп/фракцій та вимогами щодо мінімальної та максимальної чисельності депутатів комісії.

39. Водночас виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій (пункт 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

40. Також згідно з частиною 2 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.

41. Зміст наведених норм дозволяє зробити висновок, що тільки відповідна сільська, селищна, міська рада наділена повноваженнями визначати, зокрема, персональний склад комісій шляхом прийняття рішення на її пленарному засіданні відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". І тільки відповідна рада під час обговорення та прийняття такого рішення враховує або ж не враховує побажання депутата щодо включення його до складу певної комісії.

42. Оскільки вирішення зазначеного питання належить до виключної компетенції Ватутінської міської ради, а суд не може втручатись у цю компетенцію відповідача, перебираючи на себе його функції, то позовні вимоги про визнання неправомірними дій та зобов'язання Ватутінської міської ради обрати (затвердити) кандидатуру ОСОБА_1 до складу комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування задоволенню не підлягають.

43. Отже, правильними є висновки судів, що лише бажання позивача працювати у складі комісії з питань регламенту, депутатської діяльності і етики та розвитку місцевого самоврядування недостатньо, оскільки має бути прийняте відповідне рішення Ватутінської міської ради на її пленарному засіданні, після обговорення, шляхом голосування більшістю депутатів від загального складу ради.

44. Не підлягають задоволенню і позовні вимоги про визнання протиправними та неправомірними дій секретаря Ватутінської міської ради Бабюка С. В. в частині включення до порядку денного сесій Ватутінської міської ради альтернативного проекту рішення, яким пропонується включити ОСОБА_1 до складу постійної комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування, що суперечить волі та бажанню останнього, з огляду на таке.

45. Як встановлено судами та зазначалось раніше, рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області від 23 лютого 2017 року №28-3/VII достроково припинено повноваження секретаря Ватутінської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та обрано на цю посаду відповідно до рішення Ватутінської міської ради Черкаської області від 27 липня 2017 року № 35-2/VII Бабюка С. В.

46. Оскільки Бабюк С. В. входив до складу комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування, то у зв'язку з призначенням його на посаду секретаря Ватутінської міської ради Черкаської області у цій комісії звільнилося одне місце, так як секретар ради не може входити до складу постійних комісій (пункти 36,37 цієї постанови).

47. За таких обставин, судами обґрунтовано зазначено, що враховуючи ту обставину, що у комісії з питань роботи підприємств промисловості, комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування є вільне місце та у зв'язку з тим, що депутат місцевої ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою, то секретарем Ватутінської міської ради Бабюком С. В. вносилися проекти рішень Ватутінської міської ради про внесення змін до рішення Ватутінської міської ради від 12 листопада 2015 року №1-2/VII "Про постійні комісії міської ради", відповідно до яких Бабюк С. В., зокрема, пропонував ввести в склад постійної комісії з питань роботи підприємств промисловості комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування ОСОБА_1 Зазначені дії секретаря Ватутінської міської ради Бабюка С. В. не суперечать ні Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Регламенту Ватутінської міської ради VII скликання, затвердженого її рішенням від 22 грудня 2015 року №3-6/VII.

48. Також варто зауважити, що сам по собі факт внесення на розгляд сесії ради проекту рішення, яким пропонується ввести в склад постійної комісії з питань роботи підприємств промисловості комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку екології та раціонального природокористування ОСОБА_1 не порушує і не може порушувати права, свободи чи інтереси останнього, оскільки такі дії секретаря Ватутінської міської ради Бабюка С. В. не спричиняють жодних правових наслідків для позивача.

49. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

50. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року у справі №690/446/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.........................................

М. В. Білак

О. А. Губська

О. В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду