Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.10.2018 року у справі №821/145/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 821/145/17

адміністративне провадження № К/9901/16674/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л. Л.,

суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №821/145/17

за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Іріда" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, ухвалену у складі головуючої судді Кисильової О. Й., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Шеметенко Л. П., суддів -Потапчука В. О., Семенюка Г. В.,

встановив:

У січні 2017 року Державна служба геології та надр України звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Іріда" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 07 лютого 2013 року №5723.

Позов обґрунтовувало тим, посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю здійснено планову перевірку ТОВ "Іріда" та виявлено ряд порушень законодавства про надра, що зафіксовано в акті від 17.06.2016 № 48/5723, на підставі якого позивачем складено припис від 17.06.2016 № 48/5723, яким ТОВ "Іріда" встановлено строк для усунення порушень законодавства у сфері надрокористування до 17.08.2016.15.09.2016 року Азово-Чорноморським міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю внесено подання до Держгеонадр України, яке стало підставою для прийняття позивачем наказу від 25.10.2016 № 373 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Іріда". Вжиті заходи не призвели до усунення відповідачем порушень законодавства України у сфері надрокористування, а тому Державна служба геології та надр України просить припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 07.02.2013 № 5723, надане ТОВ "Іріда" з метою видобування пісків, придатних для виробництва черепашкової кормової крупи і будівельного вапна на Південно-Утлюцькому родовищі Генічеського району Херсонської області.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Суди встановили, що 07 лютого 2013 року на підставі наказу від 20 квітня 2012 року №156, ТОВ "Іріда" видано спеціальний дозвіл на користування надрами №5723 з метою видобування пісків придатних для виробництва черепашкової кормової крупи і будівельного вапна на Південно-Утлюцькому родовищі, що знаходиться в 12-15 км на південний схід від міста Генічеськ, в 1,0 км на південний схід від південного кінця острова Бірючий в Генічеського району Херсонської області.

15 жовтня 2014 року між Державною службою геології та надр України та ТОВ "Іріда" укладено угоду №5723 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, додатком до якої є Програма робіт з видобування будівельних пісків Південно-Утлюцького родовища.

На виконання наказу Державної служби геології та надр України від 21 березня 2016 року №93 позивач 17 травня 2016 року надіслав ТОВ "Іріда" повідомлення про проведення планової перевірки, яке отримане уповноваженою особою відповідача 23 травня 2016 року.

У період з 13 червня 2016 року по 17 червня 2016 року на підставі наказу від 21 березня 2016 року №93 та направлення від 30 травня 2016 року посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України проведено планову перевірку з питань дотримання ТОВ "Іріда" вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.

За наслідками перевірки складено Акт №48/5723 від 17 червня 2016 року, яким зафіксовано наступні порушення:

1) не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами у разі зміни особливих умов та інших умов, визначених у спеціальному дозволі на користування надрами, а саме: щодо скасування обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 січня 2015 року №42;

2) не внесено зміни до угоди про умови користування надрами щодо скасування обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 січня 2015 року №42;

3) на ділянці надр, наданій у користування, не проводяться роботи, передбачені спеціальним дозволом на користування надрами;

4) не виконується пункт 1 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами. Виконання вимог Держгірпромнагляду України від 01 листопада 2011 року №1/02-3.1.12/8240 - отримати Акт про надання гірничого відводу в Херсонській обласній раді. Акт про надання гірничого відводу не отримано;

5) не виконуються вимоги пункту 5.3 Угоди про умови користування надрами від 18 лютого 2013 року №5723, а саме:

- проводити та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт;

- дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм пов'язаних з користуванням надрами;

- дотримуватись вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою;

- надавати в установленому порядку Держгеонадра інформацію щодо користування надрами.

Не виконуються вимоги пункту 7.1 Угоди про умови користування надрами від 18 лютого 2013 року №5723 - щодо обов'язку надрокористувача щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством та надавати відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадр;

6) не виконується Програма робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами від 15 жовтня 2014 року №5723) щодо:

- оформлення гірничого відводу. Термін виконання - 4 квартал 2014 року - 1 квартал 2016 року.

- підготовки родовища до розробки: транспортування землесосного снаряду; проходка піонерного котловану. Термін виконання - 4 квартал 2015 року - 1 квартал 2016 року.

17 червня 2016 року Держгеонадрами складено припис №48/5723, в якому вказано на необхідності у термін до 17 серпня 2016 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, виявлених в ході проведення перевірки та викладених в Акті перевірки.

15 вересня 2016 року Азово-Чорноморським міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю внесено подання до Держгеонадр України про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5723 від 07 лютого 2013 року.

У зв'язку із неусуненням виявлених порушень наказом Держгеонадр України від 25 жовтня 2016 року №373 зупинено дію спеціального дозволу №5723 від 07 лютого 2013 року та надано ТОВ "Іріда" 30 календарних днів для усунення порушень.

11 листопада 2016 року Держгеонадра України надіслано ТОВ "Іріда" лист, яким повідомлено про зупинення дії спеціального дозволу користування надрами №5723 від 07 лютого 2013 року та про необхідність надати до Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу інформацію про усунення порушень, а також доведено до відома, що у разі ненадання такої інформації буде розглянуто питання щодо припинення права користування надрами.

Вказаний лист ТОВ "Іріда" отримало 17 листопада 2016 року, що підтверджується рекомендованим повідомлення про вручення №0311321045966.

17 січня 2017 року Державна служба геології та надр України звернулася до суду із позовом про припинення ТОВ "Іріда" права користування надрами.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач безпідставно залишив поза увагою звернення відповідача із листами-поясненнями про існування об'єктивних підстав для невиконання вимог припису №48/5723 від 17 червня 2016 року, не з'ясував причини та умови, які перешкоджали ТОВ "Іріда" своєчасно вжити заходи щодо усунення порушень, у зв'язку з чим вимога припинити відповідачу право користування надрами є необґрунтованою.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити в повному обсязі. Вказує, що неусунення порушень є підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами. Звертає увагу і на неповне з'ясування судами обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення скарги з огляду на таке.

Частиною 2 ст. 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності" порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).

Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Статтею 19 Кодексу України про надра, встановлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр, процедура видачі якого передбачена Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.

З моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра, Порядком №615.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов'язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов'язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції, тощо.

За приписами пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно з положеннями частини 7 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

Саме невиконання вимог припису стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Разом з цим, в судовому порядку право користування надрами припиняється лише у випадках:

- якщо користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

- якщо використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

- якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами - у разі незгоди користувачів.

З метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр Держгеонадра України здійснюють державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294 та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до пункту 4 Порядку №1294 органи державного геологічного контролю відповідно до покладених на них завдань здійснюють державний геологічний контроль за своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення та використання надр, наявністю спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов.

Державний геологічний контроль, як передбачено пунктом 11 Порядку №1294, здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів. Для проведення планової або позапланової перевірки Держгеонадра видає наказ, який містить найменування надрокористувача, щодо якого буде здійснюватися державний геологічний контроль, та предмет перевірки.

Відповідно до пункту 15 Порядку №1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Як вбачається з акту проведеної перевірки №48/5723 від 17 червня 2016 року порушення ТОВ "Іріда" вимог законодавства полягає у невиконанні у порядку та у строки, передбачені Угодою №5723 про умови користування надрами та Порядком робіт, певних видів робіт, зокрема, таких як внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами та до угоди про умови користування надрами; не оформлено гірничий відвід; не виконується Порядок робіт; на ділянці надр не проводяться роботи, передбачені спеціальним дозволом.

Пунктом 16 Порядку №1294 встановлено, що у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

17 червня 2016 року Держгеонадрами складено припис №48/5723, в якому вказано на необхідності у термін до 17 серпня 2016 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, виявлених в ході проведення перевірки та викладених в акті перевірки.

У цьому випадку підставою для припинення ТОВ "Іріда" права користування надрами є саме п.6 ч.1 ст. 26 Кодексу про надра, згідно з яким право користування надрами припиняється у разі, якщо користувач без поважних причин протягом двох років не приступив до користування надрами, чим порушив умови спеціального дозволу на користування надрами, передбачені угодою про умови користування надрами та Порядком робіт.

При цьому, позивачем не було надано суду обґрунтувань щодо конкретного пункту порушення ч.1 ст. 26 Кодексу про надра, який є підставою для звернення до суду з відповідним адміністративним позовом.

Як встановлено судами, у відповідності до статей 17 та 19 Кодексу України про надра, якими передбачено обов'язок отримання спеціального дозволу на користування ділянкою надр та отримання гірничого відводу, 27 серпня 2015 року ТОВ "Іріда" звернулося до Херсонської обласної ради із клопотання про надання гірничого відводу разом із проектом, який затверджений територіальним управлінням Держпромнагляду та промислової безпеки України від 26 серпня 2015 року.

25 січня 2017 року Херсонська обласна рада надіслала до Державної служби геології та надр України лист за №167/674-006-35/57, відповідно до якого з 2015 року на розгляді обласної ради знаходяться документи щодо надання гірничого відводу ТОВ "Іріда".

17 лютого 2017 року постійна комісія Херсонської обласної ради з питань земельних відносин та екології дійшла висновку та надала рекомендації за №11/5, згідно з якими вирішено підтримати клопотання ТОВ "Іріда" щодо надання гірничого відводу та рекомендовано голові обласної ради внести до порядку денного чергової сесії питання про надання гірничого відводу ТОВ "Іріда" та актом №23 від 03 березня 2017 року Херсонська обласна рада засвідчила надання гірничого відводу ТОВ "Іріда" з метою розробки Південно-Утлюцького родовища, що знаходиться в 12-15 км на південний схід від міста Генічеськ, в 1,0 км на південний схід від південного кінця острова Бірючий в Генічеського району Херсонської області.

Отже, правильними є висновки судів щодо необґрунтованості доводів Держгеонадара про порушення умов спеціального дозволу на користування надрами, передбачених угодою про умови користування надрами та Порядком робіт, оскільки те, що відповідач не приступив до користування надрами, в даному випадку, не залежало від підприємства, у зв'язку з тривалим розглядом уповноваженим органом питання щодо надання гірничого відводу.

Крім того, відповідач звертався до Державної служби геології та надр України із заявами щодо внесення змін до спеціального дозволу, зокрема, заява №96/09 від 06 вересня 2016 року, №97/09 від 06 вересня 2016 року, №128/11 від 30 листопада 2016 року, №6/01 від 24 січня 2017 року.

Тобто, вказані обставини свідчать про вжиття відповідачем заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі від 17 червня 2016 року №48/5723.

За вказаних обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів про поважність причин, за яких відповідачем було допущено вказані вище порушення, оскільки зазначені обставини були зумовлені не розглядом Херсонською обласною радою клопотання про надання гірничого відводу без отримання якого роботи з видобування пісків є неможливими.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Разом з цим, доводи касаційної скарги зводяться, крім іншого, до переоцінки доказів, досліджених судами попередніх інстанцій, які були ретельно перевірені, та не спростовують вірних висновків судів про необґрунтованість позовних вимог.

Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 343, 350, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року у справі №821/145/17 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ. Л. Мороз А. Ю. Бучик А. І. Рибачук