Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 серпня 2019 року

Київ

справа №823/1945/16

провадження №К/9901/33327/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду, прийняту 02 лютого 2017 року у складі головуючого судді - Мишенка В.В., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 21 березня 2017 року у складі колегії суддів: Літвіної Н. М., Ганечко О. М., Коротких А. Ю.

І. Суть спору

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області (далі також - відповідач) в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії управління Держгеокадастру у Смілянському районі щодо незаконної реєстрації клопотання гр. ОСОБА_1 від 11 листопада 2016 року не в день прийняття стороною відповідача, що не відповідає положенням п. 163 Постанови КМУ № 1242 від 30 листопада 2011 року;

1.2. визнати протиправними дії управління Держгеокадастру у Смілянському районі щодо не розгляду клопотання гр. ОСОБА_1 від 11 грудня 2016 року в місячний термін, що не відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян»;

1.3. визнати неправомірною відмову, яка викладена в листі від 13 грудня 2016 року за № Д-120/0-121/6-16 про не підписання актів приймання-передачі межових знаків земельних ділянок;

1.4. зобов`язати начальника управління Держгеокадастру у Смілянському районі підписати акти прийому-передачі межових знаків в технічній документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 12,6770 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, в технічній документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 14,3283 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради та в документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 18,7335 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради;

1.5. зобов`язати суб`єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він 11 листопада 2016 року звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області із клопотанням щодо підписання актів прийому-передачі межових знаків в технічних документаціях. Однак, всупереч вимогам інструкції № 1242 клопотання було зареєстроване 16 листопада 2016 року та здійснено його розгляд з порушенням місячного строку у відповідності до ЗУ «Про звернення громадян». Окрім того, позивач вважає, що відповідь надана відповідачем суперечить вимогам Земельного кодексу України та ЗУ «Про землеустрій», а тому зазначає за необхідність здійснити повторний розгляд його клопотання.

3. Відповідач, позовні вимоги не визнав, в обґрунтування своїх заперечень зазначив що клопотання позивача щодо підписання актів прийомки-передачі межових знаків в технічних документаціях, датоване 11 листопада 2016 року, в автоматизованій системі діловодства було зареєстроване 16 листопада 2016 року у зв`язку з технічними причинами, крім того твердження позивача про те, що йому відмовлено у підписанні актів прийомки-передачі межових знаків є помилковим, оскільки позивачу було рекомендовано звернутися до органу, до повноважень якого, згідно чинного законодавства, належить затвердження документацій із землеустрою, тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Черкаський окружний адміністративний суд постановою від 2 лютого 2017 року, позов задовольнив частково.

4.1. Визнав неправомірною відмову, яка викладена в листі від 13 грудня 2016 року за № Д-120/0-121/6-16 про не підписання актів приймання-передачі межових знаків земельних ділянок.

4.2. Зобов`язав управління Держгеокадастру у Смілянському районі розглянути питання щодо підписання актів прийому-передачі межових знаків в технічній документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 12,6770 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, в технічній документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 14,3283 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради та в документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 18,7335 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради після повторного звернення гр. ОСОБА_1 з відповідним клопотанням.

4.3. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

5. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 березня 2017 року Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року - скасував в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними дій щодо реєстрації клопотання від 11 листопада 2016 року з порушенням вимог п. 163. Постанови Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1242 та визнання протиправними дій щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 від 11 листопада 2016 року, з порушенням строків, встановлених статтею 20 Закону України «Про звернення громадян».

5.1. У скасованій частині прийняв нову постанову.

5.2. Визнав протиправними дії Управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області щодо реєстрації клопотання від 11 листопада 2016 року з порушенням вимог п. 163. Постанови Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1242.

5.3. Визнав протиправними дії Управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 від 11 листопада 2016 року з порушенням строків, встановлених статтею 20 Закону України «Про звернення громадян».

5.4. В решті постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року залишив без змін.

IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

6. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

7. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що при прийнятті рішень суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки фактичним обставинам справи та дійшли помилкового висновку, що зобов`язання підписання актів прийому-передачі межових знаків є втручанням суду у дискрейційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Здійснення дискреційних повноважень може в деяких випадках передбачати вибір між здійсненням певних дій і нездійсненням дії. Позивач вважає, що акт прийому-передачі межових знаків земельних ділянок, який передбачений Законом України «Про землеустрій» за формою і змістом не являється рішенням, тобто «адміністративним актом», прийнятим адміністративним органом.

8. У скарзі позивач просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог щодо визнання протиправним дій відповідача та зобов`язання його вчинити певні дії після повторного звернення позивача із відповідним клопотанням, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов`язати начальника управління Держгеокадастру у Смілянському районі підписати акти приймання-передачі межових знаків в технічних документаціях щодо встановлення меж в натурі (на місцевості) земельних ділянок 12,6770 га, 14,3283 га та 18,7335 га поданих на розгляд з клопотанням від 11 листопада 2016 року, в решті рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

9. Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 6 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження за названою скаргою.

10. 5 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

11. Відповідач заперечення на касаційну скаргу не подавав.

ІV. Установлені судами фактичні обставини справи

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11 листопада 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Управління Держгеокадастру у Смілянському районі з клопотанням щодо підписання актів прийому-передачі межових знаків в технічних документаціях із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 12,6770 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, в технічній документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 14,3283 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради та в документації із землеустрою про встановлення меж земельної ділянки площею 18,7335 га для ведення товарного сільського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.

13. У відповідності до скріншоту автоматизованої системи діловодства «ДОК ПРОФ» клопотання гр. ОСОБА_1 від 11 листопада 2016 року зареєстроване 16 листопада 2016 року за № Д-120/0/5-16.

14. 13 грудня 2016 року управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області за № Д-120/0-121/6-16 надало відповідь ОСОБА_1 про відмову у підписанні актів приймання-передачі межових знаків в технічних документаціях на підставі п. 2.1 наказу Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376 та рекомендувало звернутися до уповноваженого органу для затвердження технічної документації із землеустрою, а також повернуло оригінали технічних документацій із землеустрою.

15. Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся з даним позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

16. Статтею 327 КАС України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

17. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19.1. Як вбачається з матеріалів касаційної скарги позивач оскаржує рішення судів попередніх інстанцій лише в частині задоволених позовних вимог щодо визнання дій відповідача протиправними та зобов`язання вчинити певні дії після повторного його звернення із відповідним клопотанням, а тому рішення судів судом касаційної інстанції перевіряються лише в цій частині.

20. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

22. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права на звернення регулює Закон України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР).

23. Відповідно до статті 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

24. Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (частина перша статті 3 Закону № 393/96-ВР).

25. Статтею 5 вказаного Закону визначено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

25.1 Згідно статті 7 Закону № 393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

26. Частинами першою, третьою статті 15 Закону № 393/96-ВР передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

26.1. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

27. Відповідно до статті 19 цього Закону органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема, об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення, не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.

28. Статтею 20 Закону встановлено термін розгляду звернень громадян, зокрема, зазначено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

VI. Позиція Верховного Суду

29. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Верховний Суд враховуючи приведені норми, встановлені обставини та матеріали справи, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, щодо часткового задоволення позовних вимог саме в тій редакції якій вони були задоволені та зазначає наступне.

30. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративний суд, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим Кодексом адміністративного судочинства України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

31. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

32. Так, здійснення дискреційних повноважень може в деяких випадках передбачати вибір між здійсненням певних дій і нездійсненням дії.

33. Акт, прийнятий в ході здійснення дискреційних повноважень, підлягає контролю відносно його законності з боку суду або іншого незалежного органу. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

34. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

35. Тобто, дискреційне повноваження - це таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

36. Проаналізувавши матеріали справи та норми чинного законодавства, Верховний Суд зазначає, що позовні вимоги стосовно зобов`язання начальника управління Держгеокадастру у Смілянському районі підписати акти прийому-передачі межових знаків в технічній документації щодо встановлення меж в натурі (на місцевості) земельних ділянок 12,6770 га., 14,3283 га. та 18,7335 га. поданих на розгляд з клопотанням від 11 листопада 2016 року, є втручанням суду у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, відповідно зазначені скаржником вимоги задоволенню не підлягають.

37. Адміністративний суд не може підміняти орган державної влади і перебирати на себе повноваження з вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу, а тому суд першої інстанції, з висновкам якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог шляхом повторного розгляду звернення.

38. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

39. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

41. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року в не скасованій частині, та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич