Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.10.2020 року у справі №813/763/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 813/763/16

адміністративне провадження № К/9901/15849/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Данилевич Н. А.,

суддів: Смоковича М. І., Шевцової Н. В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року (головуючий суддя - Кравців О. Р. ) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року (головуючий суддя - Костів М. В., судді - Гулид Р. М., Шавель Р. М. ) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Львівської обласної ради,

треті особи - ОСОБА_2, ОСОБА_3

про визнання протиправним та скасування рішення, -

установив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2016 року до Львівського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з адміністративним позовом до Львівської обласної ради (далі - відповідач), треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, ОСОБА_2 (третя особа-1), ОСОБА_3 (третя особа-2), про визнання протиправним та скасування рішення відповідача №5 від 19.11.2015 "Про обрання першого заступника та заступника голови обласної ради".

Позовні вимоги мотивовані тим, що зазначене рішення приймалося з грубим порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Львівської обласної ради, оскільки всупереч п. п. 5-18 Регламенту обласна рада провела таємне голосування щодо затвердження кандидатур першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради, включивши кандидатури на ці посади водночас до одного виборчого бюлетеня. Таким чином, депутати обласної ради були неправомірно обмежені у можливості обрання кандидатів на зазначені виборні посади. Вважає, що обласна рада прийняла одночасно самостійні правові акти, предмет регулювання яких є різним, адже посади першого заступника та заступника голови обласної ради є різними як за обсягом повноважень так і за персональним складом кандидатур на ці посади.

Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Ухвалюючи судові рішення у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що обрання заступника (заступників) голови обласної ради є виключною компетенцією обласної ради, реалізується на пленарних засіданнях обласної ради шляхом таємного голосування, та проводиться у порядку, визначеному регламентом відповідної ради. Дослідивши наявні у матеріалах справи докази, суди дійшли висновку, що процедура обрання заступників голови Львівською обласною радою проведена з врахуванням усіх вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та діючого Регламенту Львівської обласної ради. З приводу посилань позивача на те, що голосування слід було проводити щодо кожної кандидатури заступника голови обласної ради окремо, суди звернули увагу на те, що чинним законодавством, зокрема, Регламентом, такої вимоги не передбачено; подавати кандидатури одночасно на посаду першого заступника та заступника відповідними нормами не заборонено. Суди зважили на покликання позивача з приводу того, що форма бюлетеня позбавляла його права голосувати щодо кожної кандидатури окремо (по-різному), однак врахували, що позивачем не використане передбачене законом право на висування інших кандидатур, подання інших пропозицій або заперечень проти проекту рішення на стадіях його підготовки та у процесі його прийняття.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

25 травня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року, в якій позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що всупереч п. п 5-18 ст. 66 Регламенту Львівська обласна рада провела таємне голосування щодо затвердження кандидатур першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради, включивши кандидатури на ці посади водночас до одного виборчого бюлетеня. Таким чином, вважає, що депутати були неправомірно обмежені у можливості обрання кандидатів на зазначені виборні посади Львівської обласної ради. Вважає, що судами залишено поза увагою те, що форма бюлетеню позбавляла позивача можливості вибору однієї із запропонованих кандидатур, по суті зумовлюючи голосування або за обох кандидатів на обидві посади, або за жодного з них. Вказує, що практика так званого "пакетного" голосування визнана Конституційним судом України такою, що не відповідає чинним конституційним процедурам у державі. Зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно усунулись від оцінки в якості доказу форми бюлетеня.

Ухвалою Верховного Суду від 06 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.11.2015 депутати обласної ради обрали Тимчасову лічильну комісію /а. с.67/.

Згідно з протоколом №1 першого пленарного засідання І сесії Львівської обласної ради VII скликання від 19.11.2015 обраний раніше голова обласної ради ОСОБА_4 запропонував кандидатури ОСОБА_2, ОСОБА_3 на посаду першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради, та запропонував до бюлетеня для таємного голосування внести ці дві кандидатури і проголосувати "пакетом" /а. с.73/.

Тимчасовою лічильною комісією 19.11.2015 прийнято рішення про час, місце і порядок таємного голосування щодо обрання першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради (протокол №5) і рішення про формування бюлетенів для таємного голосування (протокол №6) /а. с.52,53,54/.

Згідно з протоколом Тимчасової лічильної комісії №7 від 19.11.2015 року першим заступником голови обласної ради обрано ОСОБА_2, а заступником ОСОБА_3; загальний склад ради - 84 депутати; кількість депутатів, що одержали бюлетені - 67; кількість бюлетенів визнаних недійсними - 1; кількість голосів "за" - 64; кількість голосів "проти" - 1; кількість голосів "утримався" - 1 /а. с.55/.

Львівська обласна рада 19.11.2015 прийняла рішення №5 "Про обрання першого заступника та заступника голови обласної ради", яким вирішила: обрати першим заступником голови обласної ради депутата ОСОБА_2; обрати заступником голови обласної ради ОСОБА_3; контроль за виконанням рішення покласти на голову обласної ради /а. с.170/.

Позивач, вважаючи таке рішення прийнятим з порушенням процедури, а отже, протиправним та таким, що порушує права депутатів обласної ради, звернувся з позовом до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від
21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.

За приписами ч. 1 та ч. 2 ст. 56 Закону №280/97-ВР районна, районна у місті рада обирає заступника голови ради. Обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради.

Заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Статтею 66 Регламенту Львівської обласної ради VI скликання (далі - Регламент) /а. с.88-107/ передбачено процедуру ухвалення рішень, в тому числі обрання заступників голови обласної ради.

Відповідно до п. 5 ст. 66 Регламенту таємне голосування обов'язково проводиться у випадках:

- обрання голови ради, заступників голови ради, звільнення їх з посади;

- ухвалення рішення про недовіру голові Львівської обласної державної адміністрації;

- подання до Кабінету Міністрів України та Президента України пропозицій щодо голови Львівської обласної державної адміністрації;

- інших питань.

У бюлетень для таємного голосування вносяться всі кандидатури або питання, схвалені радою. Цей список голова засідання передає лічильній комісії. Кандидати на посаду, з дотриманням черговості подання їх кандидатур, мають право виступити на пленарному засіданні з доповідями щодо програм своєї майбутньої діяльності (п. 7 ст. 66 Регламенту).

Голосування проводиться шляхом проставлення позначки (+, v чи ін. ) у квадраті навпроти варіанта, за який голосує депутат. У бюлетені для таємного голосування депутат проставляє тільки одну позначку. Бюлетень опускається в скриньку, яка повинна бути біля кабіни (приміщення) для таємного голосування (п. 10 ст. 66 Регламенту).

Голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування отримали не менше як половина депутатів від загального складу ради.

У разі коли бюлетені для таємного голосування отримали менше половини депутатів, проводиться повторне голосування (п. 13 ст. 66 Регламенту).

Кандидат вважається обраним, а інше рішення, відповідно до частини 5 цієї статті, - ухваленим, якщо в результаті таємного голосування за кандидата чи рішення проголосувала більшість депутатів від загального складу ради (п. 14 ст. 66 Регламенту).

Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 р. №93-IV у ч. 2 ст. 19 передбачено права депутата місцевої ради, серед яких право обирати і бути обраним до відповідної ради; пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них (п. п. 1,3,4,6).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення".

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

З системного аналізу положень Закону №280/97-ВР та Регламенту випливає, що обрання заступника (заступників) голови обласної ради є виключною компетенцією обласної ради, реалізується на пленарних засіданнях обласної ради шляхом таємного голосування, та проводиться у порядку визначеному регламентом відповідної ради.

Зі змісту поданої позивачем касаційної скарги вбачається, що останній не згоден з включенням до бюлетеня для таємного голосування одночасно обох кандидатів на посади першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради.

Водночас, Суд зазначає, положень, які б передбачали необхідність проведення окремого голосування щодо кожної кандидатури на вищезазначені посади не містить ані Закон №280/97-ВР, ані Регламент.

Позивач посилається на порушення відповідачем п. п. 5-18 ст. 66 Регламенту при обранні заступників голови Львівської обласної ради, однак колегія суддів зауважує, що вказаними пунктами визначений загальний порядок проведення таємного голосування, який, в свою чергу, не містить жодних норм, які б забороняли включення до одного виборного бюлетеня двох кандидатур на зайняття посад заступників Львівської обласної ради.

Отже, Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що процедура обрання заступників Львівської обласної ради 19.11.2015 проведена з врахуванням усіх вимог Закону №280/97-ВР та діючого на час виникнення спірних правовідносин Регламенту Львівської обласної ради.

Крім того, судами попередніх інстанцій правомірно враховано при винесенні оскаржуваних рішень приписи ч. 2 ст. 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", якими передбачено право депутата місцевої ради обирати і бути обраним до відповідної ради; пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.

Втім, позивачем не реалізовувалось передбачене законом право на висування інших кандидатур, подання інших пропозицій або заперечень проти проекту рішення на стадіях його підготовки та у процесі його прийняття.

Також Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій щодо посилань позивача на Рішення Конституційного Суду України від 30.09.2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 08.12.2004 року №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України), яким практика так званого "пакетного голосування" визнана такою, що не відповідає чинним конституційним процедурам у державі. Судами правомірно враховано, що вказане рішення спрямоване на вирішення відмінних від тих, що є предметом розгляду цієї справи, правовідносин та не стосується предмету спору.

Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків, якими вмотивовані судові рішення першої та апеляційної інстанцій, та не дають підстав вважати висновки судів першої та апеляційної інстанцій помилковими, а застосування судами норм матеріального та процесуального права - неправильним.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Частиною 1 статті 350 КАС України (в редакції, чинній до внесення змін
15.01.2020) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року у справі № 813/763/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН. А. Данилевич М. І. Смокович Н. В. Шевцова