Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 640/17100/20

адміністративне провадження № К/990/14166/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/17100/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Львівгаз Збут» до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Державна регуляторна служба України, Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», про визнання протиправною постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою КМУ

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Клименчук Н.М., суддів Мамедової Ю.Т., Шейко Т.І.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., суддів Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 22.07.2020 ТОВ «Львівгаз збут» звернулось суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову КМУ від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорювана постанова КМУ суперечить нормам Конституції України, що регламентують питання дії у нормативно-правових актів в часі; не відповідає положенням 632 Цивільного кодексу України, оскільки установлює ціну на вже поставлений товар; а також у зв`язку із тим, що постанова КМУ від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» прийнята з порушенням процедури її прийняття як регуляторного акта, а саме: без публічного обговорення з громадськістю проекту постанови; без оприлюднення проекту постанови; за відсутності аналізу регуляторного впливу та погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику, та з порушенням принципу передбачуваності.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 09.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, задовольнив позовні вимоги.

3. 06.06.2022 КМУ звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 15.06.2022 поновив КМУ строк на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021 у справі №640/17100/20; відкрив касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою з підстав, визначених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що 24.01.2020 КМУ прийнято постанову № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (далі - постанова № 17), якою вирішено: внести зміни до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабміну від 19.10.2018 № 867:

1. Абзац п`ятий пункту 6 викласти в такій редакції: «З 1 січня 2020 р. ціна придбання природного газу не може бути вищою за ціну продажу природного газу, визначену відповідно до пункту 13 цього Положення, за вирахуванням торговельної надбавки (націнки) НАК «Нафтогаз України» на рівні 1,917 відсотка зазначеної ціни.»;

2. Пункт 13 викласти в такій редакції: « 13. З 1 січня 2020 р. НАК «Нафтогаз України» здійснює продаж/постачання природного газу відповідно до пунктів 7, 8 і 11 цього Положення за цінами, що встановлюються продавцем (постачальником) і покупцем (споживачем), але не вище рівня, який, зокрема, враховує середньоарифметичне значення фактичних цін (End of Day) природного газу на наступну добу поставки газу (Day-Ahead and Weekend) на нідерландському газовому хабі (TTF) за період 1 - 22 числа місяця постачання газу відповідно до інформації біржі Powernext/EEX, різницю (спред) між ціною на хабі TTF та кордоні України і тариф на послуги транспортування природного газу для точки входу в Україну на міждержавному з`єднанні з Польщею/Словаччиною/Угорщиною.»; зміни застосовуються з 01.01.2020.

Вважаючи вказану постанову КМУ протиправною, ТОВ «Львівгаз збут» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив, зокрема із того, що в силу вимог статті 25 «Особливості прийняття регуляторних актів органами виконавчої влади, їх посадовими особами» Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) КМУ не мав права приймати постанову № 17, оскільки Державна регуляторна служба України ухвалила рішення про відмову в погодженні цього регуляторного акта.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга КМУ обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 55 Конституції України, статті 632 Цивільного кодексу України, статей 24-27 Закону № 1160-IV, не застосували положення абзацу дванадцятого частини другої статті 3 Закону № 1160-IV.

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ТОВ «Льввігаз збут» вказує на її необґрунтованість у зв`язку із чим відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані КМУ судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Щодо права позивача на оскарження постанови КМУ від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» колегія суддів зазначає таке.

12. Частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт, мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

13. Згідно із пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

14. Постановою КМУ від 19.10.2018 №867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» на ТОВ «Львівгаз збут» покладено спеціальні обов`язки постачати природний газ побутовим споживачам, релігійним організаціям та державному підприємству України «Міжнародний дитячий центр «Артек».

15. З огляду на те, що оскаржуваною постановою було внесено зміни до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою КМУ від 19.10.2018 №867, ТОВ «Львівгаз збут» є учасником правовідносин, на які розповсюджується спірна постанова, а також суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, у зв`язку із чим Верховний Суд відхиляє доводи КМУ про відсутність у позивача права на оскарження постанови КМУ від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».

16. Щодо перевірки постанови від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», прийнятої КМУ, на відповідність критеріям, визначеним у статті 2 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

17. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

18. Відповідно до статті 3 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

19. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

20. Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

21. Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 49 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

22. Закон № 1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

23. Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;

регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

регуляторний орган - Кабінет Міністрів України.

24. З аналізу зазначених вище законодавчих положень убачається, що оспорювана постанова КМУ є регуляторним актом, а відтак на неї поширюються вимоги Закону № 1160-IV.

25. Частиною першою та другою статті 8 Закону № 1160-IV визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

26. Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту.

За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

27. Згідно із статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України, офіційно оприлюднюються відповідно до Конституції України та інших законодавчих актів.

28. Особливості розгляду Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів регламентовані положеннями статті 24 Закону № 1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.

Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.

На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.

29. Особливості прийняття регуляторних актів органами виконавчої влади, їх посадовими особами визначені у статті 25 цього ж Закону, згідно із частиною першою якої регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

відсутній аналіз регуляторного впливу;

проект регуляторного акта не був оприлюднений;

проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;

щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

30. Системний аналіз наведених норм свідчить, що прийняттю регуляторного акта КМУ передує відповідна законодавчо визначена процедура. При цьому, в контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу, що норму статті 24 Закону № 1160-IV слід трактувати у взаємодії зі статтею 25.

31. У справі, яка розглядається суди попередніх інстанцій встановили, що листом від 22.11.2019 № 01/31-10254 Міністерство енергетики та вугільної промисловості України відповідно до Закону № 1160-IV звернулось до Державної регуляторної служби України щодо розгляду та погодження проекту спірної постанови, до якого додано, зокрема, сам проект та аналіз регуляторного впливу, за результатами розгляду яких, Державна регуляторна служба України прийняла рішення від 12.12.2019 № 524 «Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта».

32. Як видно зі змісту вказаного рішення Державна регуляторна служба України дійшла висновку, що положення проекту постанови КМУ від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» не відповідає принципам державної регуляторної політики, а саме: доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, прозорості та врахування громадської думки, визначених статтею 4 Закону № 1160-IV, а також вимогам статті 5 цього Закону в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які дублюють регуляторні акти, оскільки ідентичні норми затверджені постановою КМУ від 27.11.2019 № 1000 «Про затвердження змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», яка прийнята з порушеннями вимог та процедур, визначених законодавством про державну регуляторну політику.

33. З огляду на встановлені вище обставини, та з урахуванням рішення Державної регуляторної служби України про відмову в погодженні проекту оспорюваної постанови (регуляторного акта) колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що в силу вимог статті 25 Закону № 1160-IV «Особливості прийняття регуляторних актів органами виконавчої влади, їх посадовими особами», постанова від 24.01.2020 № 17 «Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» не могла бути прийнята відповідачем.

34. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

35. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

36. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанції оскаржуваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.

37. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021 у справі №640/17100/20 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.В. Тацій С.Г. Стеценко