Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 червня 2018 року

м. Київ

справа №807/168/15

адміністративне провадження №К/9901/12896/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Прокуратури Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2016 року (суддя: Гебеш С.А.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року (судді: Матковська З.М., Затолочний В.С., Каралюс В.М.) у справі №807/168/15 за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання протиправним та скасування наказу,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Прокуратури Закарпатської області про визнання протиправним та скасування наказу в.о. прокурора Закарпатської області №1138к від 29 грудня 2014 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року, позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, а висновки, викладені в оскаржуваних рішеннях, не відповідають обставинам справи.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Так, в ході розгляду справи судами попередніх інстанцій було встановлено, що Наказом прокурора Закарпатської області №603 від 10 липня 2014 року ОСОБА_1 призначена на посаду заступника прокурора міста Ужгорода Закарпатської області.

29 грудня 2014 року Наказом №1138к в.о. прокурора Закарпатської області за неналежне виконання службових обов'язків, пов'язаних із здійсненням нагляду за додержанням і застосуванням законів; допущені суттєві недоліки при здійсненні процесуального керівництва; порушення статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, - заступнику прокурора міста Ужгорода раднику юстиції ОСОБА_1 оголошено догану.

Вважаючи вказаний вище наказ безпідставним, а свої права порушеними позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, з огляду на що дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваного наказу.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, огляду на наступне.

Частиною 3 статті 48 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року №1789-ХІІ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.

Порядок заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових і інших установ прокуратури, які мають класні чини, на підставі статті 48 Закону України «Про прокуратуру», регламентує Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-ХІІ (далі - Статут).

Згідно з частиною першою статті 8 Статуту дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Статтею 9 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень, а саме: догана; пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.

Відповідно до статті 11 Статуту дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Судами встановлено, що накладенню на позивача дисциплінарного стягнення передувала перевірка фактів, викладених у рапорті в.о. прокурора міста Ужгорода Зареви І.І., за результатами якої складено доповідну записку від 22 грудня 2014 року, а також заслуховування на оперативній нараді від 24 грудня 2014 року.

В свою чергу, підставами притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності позивача стали наступніобставини, виявлені в ході перевірки:

- як відповідальна особа за організацію роботи з нагляду за додержанням та застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів, в порушення вимог п.п.4-6 наказу Генерального прокурора України №3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів», позивач належно не організувала діяльність працівників прокуратури міста з урахуванням стану законності, поширеності правопорушень та соціально-економічних проблем міста на пріоритетних напрямах;

- незважаючи на наявну у регіоні заборгованість зі сплати податків і зборів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, яка має тенденцію до зростання, вжиті до набрання чинності окремими положеннями Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1698-УІІ заходи реагування носили малозначний характер та суттєво не вплинули на стан законності у місті;

- на порушення вимог п.12 розділу XIII Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014, за потурання ОСОБА_1 у прокуратурі міста Ужгорода понад два місяці безпідставно тривали три перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, розпочаті до набрання чинності цим Законом, кінцевих рішень по жодній з вказаних перевірок не прийнято;

- наявні факти недостовірного відображення даних у Єдиній системі статистики та аналізу роботи органів прокуратури України щодо розпочатих прокурором кримінальних проваджень за результатами перевірок при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави (кримінальні провадження №№42014070030000033, 42014070030000036), що свідчить про штучне нарощування статистичних показників роботи у сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів;

- особисто здійснюючи процесуальне керівництво у 9 кримінальних провадженнях, через неналежне ставлення до виконання своїх обов'язків позивач не використала надані ст.36 КПК України повноваження та не забезпечила виконання вимог ст.ст.2, 28 КПК України щодо швидкого, повного і неупередженого розслідування кримінальних правопорушень, внаслідок чого не забезпечено прийняття кінцевих процесуальних рішень у розумні строки;

- виконуючи у період з 19.11.2014 по 03.12.2014 обов'язки прокурора міста Ужгорода ОСОБА_1 не забезпечила виконання вимог п.1.1 наказу Генерального прокурора України №17гн від 22.09.2014 «Про організацію роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України» та не вжила вичерпних заходів щодо забезпечення прокурорами цієї прокуратури додержання Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, зміцнення авторитету органів прокуратури, зокрема, брала участь у святкуванні дня працівників прокуратури окремими працівниками прокуратури міста Ужгорода в ресторані одного із туристично-оздоровчих закладів області. Однак, маючи намір приховати від керівництва прокуратури області вказаний факт, позивач, разом з іншими працівниками прокуратури міста Ужгорода, з власної ініціативи пройшла медичне освідчення у Закарпатському обласному наркологічному диспансері з метою заперечення факту вживання алкоголю, що набуло негативного суспільного резонансу, спричинило критичні публікації в засобах масової інформації, внаслідок чого завдано шкоди авторитету органів прокуратури.

З приводу наведених вище обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та вважає, що жодних конкретних фактів, які б свідчили про порушення саме позивачем службових обов'язків, пов'язаних із здійсненням нагляду за додержанням і застосуванням законів, відповідачем не встановлено та не доведено, з огляду на наступне.

Щодо порушення вимог п.п.4-6 наказу Генерального прокурора України №3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів» стосовно неналежної організації діяльності працівників прокуратури міста з урахуванням стану законності, поширеності правопорушень та соціально - економічних проблем міста на пріоритетних напрямах.

Пунктами 4-6 наказу Генерального прокурора України №3гн-2012 передбачено, що основними напрямами нагляду за додержанням і застосуванням законів вважати захист: соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина, насамперед осіб, які потребують державної підтримки та допомоги; фінансово-економічних інтересів держави, передусім у бюджетній та земельній сферах; конституційних засад підприємницької діяльності.

При здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів органами державного нагляду (контролю) та управління: 1. Особливу увагу звертати на законність проведення ними перевірок суб'єктів господарювання, прийняття рішень, які зупиняють господарську діяльність, анулюють документи дозвільного характеру або передбачають інші заходи, що обмежують законні права та інтереси таких суб'єктів. 2. Не допускати підміни органів державного нагляду (контролю) та управління, не дублювати їх функцій. Не відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів. 3. За наслідками перевірок обов'язково надавати оцінку законності діяльності органів державного нагляду (контролю) та управління, уповноважених на захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави. З цією метою, за необхідності, перевірки проводити безпосередньо на підпорядкованих і підконтрольних їм об'єктах. 4. Вживати відповідні заходи реагування у зв'язку з бездіяльністю органів державного нагляду (контролю) та управління або за відсутності такого органу з метою захисту прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави.

З урахуваннямм матеріалів перевірки, яка проводилась прокуратурою Закарпатської області на виконання розпорядження виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області №78 від 10 грудня 2014 року, порушень позивачем пунктів 4-6 Наказу Генерального прокурора України №3гн-2012 в організації здійснення наглядової діяльності в прокуратурі міста, що виразилось у підміні роботи органів державного нагляду (контролю), дублювання їх функцій, безпідставного проведення перевірок в суб'єктах господарювання без попереднього надання оцінки органам контролю, прийняття рішень, що зупиняють господарську діяльність, тощо - не встановлено.

Що стосується висновку прокуратури Закарпатської області щодо порушення позивачем вимог п.12 розділу XIII Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 з приводу потурання у безпідставній тривалості понад 2 місяці трьох постанов про проведення перевірок в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів та невжиття протягом тривалого часу дій, передбачених пунктами 10.3-10.5 наказу Генерального прокурора №3гн-2012, вказані доводи відповідача є безпідставними, з огляду на наступне.

Судами встановлено, що 18.08.2014, 06.10.2014 та 21.10.2014 прокуратурою міста Ужгорода прийнято постанови про проведення перевірок в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів у виконавчому комітеті Ужгородської міської ради, ДЮСШ №1 та федерації футболу міста Ужгорода, ДВНЗ «Ужгородський національний університет», а також Ужгородському МРВ УДСНС.

Пунктом 12 розділу XIII Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 врегульовано виконання постанов про проведення перевірок та спосіб їх оскарження у порядку, визначеному Законом України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 року. При цьому, ані Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року, ані від 05.11.1991 року строк виконання постанов про проведення перевірок та термін їх виконання в розумінні конкретно визначеного проміжку часу не встановлено.

Крім того, відповідач вважає, що позивач штучно «нарощував» статистичні показники роботи у сфері нагляду за додержанням та застосуванням законів, які виразились, на думку відповідача, у недостовірному відображенні даних в Єдиній системі статистики та аналізу роботи органів прокуратури щодо розпочатих прокурором кримінальних проваджень №42014070030000033 та №42014070030000036 за результатами перевірок в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів.

Відповідно до п.7 наказу Генерального прокурора України №3гн-2012, перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів проводяться, крім іншого, за матеріалами контролюючих органів.

Сторонами не заперечується, що 24.07.2014 прокуратурою міста Ужгорода приймалась постанова про проведення перевірки в ДПІ м. Ужгорода та СП «Фем-Інвест». На виконання вказаної постанови прокуратурою міста Ужгорода проводились дії, передбачені пунктами 3, 4, 5 частини 1 ст.20 Закону України «Про прокуратуру» у формі відібрання письмових пояснень від службових осіб підприємства, тощо.

Згідно п.12 наказу Генерального прокурора України №3гн-2012, за наслідками проведених перевірок у разі виявлення порушень закону, прокурор вправі вносити подання, ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення, розпочинати досудове розслідування, звертатись з позовом до суду, подавати апеляційні скарги на постанови суду у справах про адміністративні правопорушення.

Таким чином, обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій, що прокуратура міста Ужгорода за наслідками проведеної перевірки в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів вправі була розпочати кримінальне провадження №42014070030000033. Аналогічні обставини мали місце і під час початку кримінального провадження №42014070030000036.

Стосовно доводів скаржника про те, що позивачем порушено вимоги ст.9 КПК України та п.п.1.3,4 наказу Генерального прокурора України №4гн від 19.12.2012 «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» щодо відсутності реагування з її боку як процесуального керівника та непроведення слідчих дій у кримінальних провадженнях №42014070030000034 з 10.09.2014 та №42014070030000017 з листопада 2014 року, Верховний Суд зауважує, що наведені обставини не можуть слугувати підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, оскільки в даному випадку відповідачем чітко не зазначено які заходи реагування з боку позивача як процесуального керівника не були вжиті, а також не наведеного конкретного переліку заходів, які підлягали застосуванню у таких випадках.

Крім того, судами встановлено, що в матеріалах перевірки, проведеної на виконання розпорядження виконувача обов'язків прокурора області №78 від 10.12.2014, вказаний факт не встановлено, пояснень з даного приводу позивачем не надавалось.

В ході розгляду справи судами також не встановлено порушення позивачем вимог статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, на які вказує відповідач в оскаржуваному наказі.

Так, стверджуючи про те, що святкування позивачем 02 грудня 2014 року дня працівників прокуратури та подальше проходження медичного освідування на стан алкогольного сп'яніння спричинило критичні публікації в засобах масової інформації, викликало негативну оцінку громадськості та завдало шкоди авторитету органів прокуратури, відповідач послався на відеозапис такого святкування, наявний в матеріалах службової перевірки. Проте, до матеріалів справи такий відеозапис долучено не було.

Верховний Суд звертає увагу, що відповідно до приписів частини 2 статті 77 КАС України у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Крім того, зі змісту наданих відповідачем в ході розгляду справи пояснень не вбачається, які саме винні протиправні дії позивача мали наслідком підрив авторитету органів прокуратури.

Сама по собі участь позивача у святкуванні дня працівників прокуратури у позаробочий час не свідчить про наявність безпосереднього причинно-наслідкового зв'язку між появою критичних публікацій у засобах масової інформації та порушення позивачем норм і правил професійної етики та поведінки працівників прокуратури.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що відповідачем як суб'єктом владних повноважень всупереч вимог частини 2 статті 77 КАС України не доведено жодними належними та допустимими доказами порушення позивачем вимог статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.

Суд касаційної інстанції також враховує, що при притягненні позивача до дисциплінарної відповідальності та обранні виду дисциплінарного стягнення відповідачем не враховано його трудову діяльність, поведінку, характеристику, тяжкість вчиненого проступку, ступінь вини, а також всупереч ст. 149 КЗпП України та ст. 13 Дисциплінарного статуту прокуратури України оскаржуваний наказ не було оголошено позивачу, що свідчить, що відповідачем не дотримано процедуру притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та вимоги статті 2 КАС України при винесенні оскаржуваного наказу, з огляду на що позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають задоволенню.

З урахуванням наведеного вище, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний наказ винесений відповідачем протиправно, без достатніх правових підстав, тому такий підлягає скасуванню.

Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконного рішення, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року у справі №807/168/15 залишити без змін, а касаційну скаргу Прокуратури Закарпатської області, - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець