Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 серпня 2019 року

Київ

справа №820/3764/16

адміністративне провадження №К/9901/12424/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №820/3764/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, начальника Головного управління Національної поліції в Харківській області про скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення грошового забезпечення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2016 року, ухвалену в складі головуючого судді Панченко О.В., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, постановлену в складі головуючого судді Лях О.П., суддів Старосуда М.І., Яковенка М.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області (далі - ГУ МВС України в Харківській області), начальника Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - начальник ГУ НП у Харківській області), в якому просив:

1.1. скасувати наказ ГУ МВС України в Харківській області від 05 листопада 2015 року №594о/с про звільнення капітана міліції ОСОБА_1 , старшого оперуповноваженого сектору БНОН Лозівського МВ ГУ МВС України в Харківській області згідно з пунктами 10 та 11 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ з 06 листопада 2015 року в запас Збройних Сил України за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів);

1.2. зобов`язати ГУ НП у Харківській області прийняти на службу до поліції ОСОБА_1 з 07 листопада 2015 року;

1.3. стягнути з ГУ МВС України в Харківській області на користь ОСОБА_1 грошове утримання за період з 18 серпня 2014 року до 05 листопада 2015 року;

1.4. стягнути з ГУ МВС України в Харківській області на користь ОСОБА_1 грошове утримання за час вимушеного прогулу з 06 листопада 2015 року і до часу прийняття рішення.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що був незаконно звільнений з органів внутрішніх справ, адже його не було попереджено про наступне звільнення у зв`язку зі скороченням штатів і не було запропоновано йому іншої роботи в органах поліції.

3. ГУ МВС України в Харківській області проти позову заперечило, зазначивши, що з дня опублікування Закону України «Про Національну поліцію» позивач уважається таким, що попереджений про наступне звільнення у зв`язку з ліквідацією органів міліції та утворенням Національної поліції.

4. Оскільки позивач не подав керівництву ГУ НП у Харківській області заяву про намір продовжити службу в поліції, його було правомірно звільнено з органів міліції у зв`язку зі скороченням штатів.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у вересні 2008 року був прийнятий на службу в органи внутрішніх справ України. З 24 листопада 2010 року позивач проходив службу на посаді старшого оперуповноваженого сектору БНОН Лозівського МВ ХМУ ГУ МВС України в Харківській області.

6. Суди попередніх інстанцій з`ясували, що в період з 20 серпня 2014 року по 05 листопада 2015 року ОСОБА_1 на службі був відсутній, адже до нього був застосований запобіжний захід у кримінальному провадженні у вигляді тримання під вартою.

7. Наказом ГУ МВС України в Харківській області від 05 листопада 2015 року №594 о/с ОСОБА_1 , капітана міліції, старшого оперуповноваженого сектору БНОН Лозівського МВ ГУ (з обслуговування м. Лозова, Лозівського та Близнюківського районів) в Харківській області з 06 листопада 2015 року звільнено в запас Збройних Сил України за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.

8. 17 березня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ НП у Харківській області із заявою, в якій вимагав допустити його до виконання функціональних обов`язків за посадою.

9. Розглянувши вказану заяву, ГУ НП у Харківській області листом від 30 березня 2016 року №3/К-317 повідомило позивача, що наказом ГУ МВС України в Харківській області від 05 листопада 2015 року №594 о/с його було звільнено з органів внутрішніх справ. Водночас бажання продовжувати службу в органах поліції шляхом подання відповідного рапорту позивач не виявив, у зв`язку з чим відсутні підстави для прийняття його на службу до Національної поліції.

10. Не погоджуючися з наказом про звільнення та відмовою прийняти на службу до поліції, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

12. Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що звільнення позивача з органів внутрішніх справ відбулося правомірно, адже позивач не виявив бажання проходити службу в Національній поліції після ліквідації органів міліції. Водночас суди дійшли висновку, що позивач з дня опублікування Закону України «Про Національну поліцію» (06 серпня 2015 року) уважався таким, що попереджений про наступне звільнення у зв`язку з ліквідацією органів міліції.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

13. У касаційній скарзі позивач, не погоджуючися з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, просить скасувати їх з підстав порушення норм матеріального та процесуального права і ухвалити нове, яким задовольнити позов у повному обсязі.

14. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суди дійшли необґрунтованих висновків про правомірність його звільнення, адже не взяли до уваги його доводів про те, що ГУ МВС України в Харківській області не попереджало його про істотні зміни умов служби у зв`язку зі скороченням штатів.

15. Позивач також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що з дня опублікування Закону України «Про Національну поліцію» (06 серпня 2015 року) він уважається таким, що був попереджений про наступне звільнення, адже в період з 27 вересня 2011 року до 01 березня 2016 року він перебував під вартою в слідчому ізоляторі й був обмежений в своїх конституційних правах.

16. Відповідачі правом подати відзив (заперечення) на касаційну скаргу не скористалися.

17. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1

18. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

19. 31 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

20. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

23. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

24. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

25. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

26. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. 02 липня 2015 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про Національну поліцію» №580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

28. Відповідно до пункту 1 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: (1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення», які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; (2) частини сьомої статті 15 та частини п`ятої статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 01 січня 2017 року.

29. Закон №580-VIII був опублікований в офіційному друкованому виданні Верховної Ради України «Голос України» 06 серпня 2015 року (№141-142).

30. Отже, пункти 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII набрали чинності з 07 серпня 2015 року. Інші положення Закону №580-VIII, крім частини сьомої статті 15 та частини п`ятої статті 21, набрали чинності 07 листопада 2015 року.

31. Згідно з пунктом 8 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ уважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

32. Відповідно до пунктів 9, 10 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їхньою згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

33. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

34. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.

35. Відповідно до пункту 11 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII перебування працівників міліції на лікарняному чи у відпустці не є перешкодою для їхнього звільнення зі служби в органах внутрішніх справ відповідно до «Прикінцевих та перехідних положень» цього Закону.

36. Відповідно до частини першої статті 18 Закону України від 20 грудня 1990 року №565-XII «Про міліцію» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затверджуваним Кабінетом Міністрів України.

37. Наказом Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 №114 затверджене Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №114), пунктом 64 якого передбачено, що особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

VI. Позиція Верховного Суду

38. Ураховуючи положення пунктів 9-10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII та підпункту «г» пункту 64 Положення №114, працівник міліції міг бути звільнений зі служби в органах внутрішніх справи через скорочення штатів лише у випадку відмови від проходження служби в поліції та/або неприйняття на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, за умови відсутності можливості подальшого використання на службі.

39. Працівники міліції могли бути прийняті на службу до поліції за їхньою згодою за умови відповідності вимогам до поліцейських шляхом видання наказу про призначення.

40. Проте такій згоді повинна була передувати пропозиція щодо призначення на відповідну посаду, тобто ініціатива керівництва, оскільки згода особи, по своїй суті, є відповіддю на цю ініціативу, а її наслідком - призначення особи на посаду у відповідності до узгодженої пропозиції.

41. Отже, особа, яка була попереджена про звільнення внаслідок скорочення штатів, не має можливості виявити ініціативу і своє волевиявлення здійснює шляхом згоди на ініціативу керівництва.

42. Суди попередніх інстанцій правильно встановили, що позивач був попереджений про можливе звільнення через скорочення штатів, адже пункт 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не містить будь-яких застережень, які б пов`язували попередження про скорочення штатів з безпосереднім перебуванням на службі на момент офіційного опублікування вказаного закону.

43. Проте при вирішенні цього спору суди не з`ясовували, чи вирішувало ГУ МВС України в Харківській області питання щодо можливості використання на службі позивача як умови, з якою приписи підпункту «г» пункту 64 Положення №114 пов`язують можливість звільнення особи середнього, старшого і вищого начальницького складу з органів внутрішніх справ.

44. Сам по собі факт відсутності заяви про намір продовжувати службу в органах поліції, якщо не було дотримано процедури звільнення, не може бути достатнім свідченням того, що звільнення у зв`язку зі скороченням штатів відбулося правомірно.

45. Суд зазначає, що як за правилами трудового законодавства, так і за змістом положень спеціального законодавства, яке регулює правовідносини щодо проходження служби особами начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, звільнення працівника у зв`язку зі скороченням штатів покладає на роботодавця певні зобов`язання щодо належного повідомлення такого працівника про звільнення, а також ужиття заходів з метою його працевлаштування.

46. Верховний Суд України в постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа № 21-484а14) сформулював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, установлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

47. У цій справі суди попередніх інстанцій не з`ясовували питання щодо того, в який спосіб відбулося (чи відбувається) припинення ГУ МВС України в Харківській області (як юридичної особи), і наслідків, які покладає на державу обраний спосіб запровадження змін в організацію діяльності правоохоронних органів.

48. Беручи до уваги, що суди першої та апеляційної інстанцій не досліджували обставин, з якими чинне законодавство пов`язує можливість звільнення працівника міліції у зв`язку з її ліквідацією та утворенням поліції, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про законність звільнення позивача.

49. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

50. За змістом статті 341 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.

51. Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити усі обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

VII. Судові витрати

52. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

53. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ :

54. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

55. Скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року в справі №820/3764/16, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

56. Судові витрати розподілу не підлягають.

57. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко