Звикаймо: ані я тобі, ані ти мені!

Багато хто зараз вважає: ще одні вибори — ще одне антикорупційне загострення. І тому не звертає особливої уваги на останні антикорупційні PR-акції ключових політичних гравців — президента, уряду і представлених у парламенті партій.

А дарма. Бо цього разу, схоже, в антикорупційній сфері з'являються тектонічні зрушення. Які підстави так думати?

По-перше, прийняті 7 жовтня законопроекти (4 — за основу і ще один — у цілому) є продовженням антикорупційного поступу, що виявився у підготовці та затвердженні навесні—влітку нинішнього року урядового "Плану першочергових заходів з подолання корупції" (вже значною мірою виконаного) і прийнятті парламентом низки законів — "Про відновлення довіри до судової влади в Україні", "Про здійснення державних закупівель", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України", "Про очищення влади" тощо, які можна критикувати переважно за "букву", але не за "дух".

Кроки, зроблені у 2014-му, на тлі бездіяльності всіх суб'єктів антикорупційного процесу впродовж попередніх чотирьох років у нашій державній усе ще ліліпутії видаються майже гулліверівськими.

Попереду ж нас очікує ще не одне антикорупційне свято, на якому гостям подадуть розроблені на основі найкращих європейських стандартів проекти законів про прокуратуру, судоустрій, поліцію, державну службу, правові засади лобіювання, фінансування політичних партій та виборчих кампаній, громадське обговорення суспільно важливих рішень, проведення перевірок публічних службовців на доброчесність тощо.

По-друге. Антикорупційні закони часів президента Януковича дуже гарні — як може бути гарним півметровий макет Maybach-62 у вас на шафі; як цей макет без двигуна і трансмісії не є справжнім авто, так і ще чинні сьогодні антикорупційні закони часів Януковича практично не здатні ні на що, крім застосування до цапів-відбувайлів. Коли антикорупційні законопроекти готували лише уповноважені чиновники, вони — свідомо чи підсвідомо — підбудовували їх положення під себе та своїх начальників і колег.

Положення ж прийнятих 7 жовтня проектів Антикорупційної стратегії і Закону "Про запобігання корупції", розроблених переважно громадськими активістами з досвідом роботи в органах державної влади, ненамагаються бути чимось схожими на статті ратифікованих Україною антикорупційних конвенцій та протоколів ООН і Ради Європи, а максимально точно відповідають вимогам цих статей, вони не є профанацією, пилом в очі міжнародним спостерігачам Ради Європи та GRECO — це насправді добротні законопроекти, хоча й не позбавлені багатьох вад, про які — нижче.

Ці проекти вирізняються конкретністю й системністю, змістовністю і жорсткістю несучих конструкцій. На жаль, у heavy metal їхніх положень президентському проекту Закону "Про систему спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції" найбільше вдалося додати какофонії, що ріже вуха.

По-третє. У нових актах грамотно визначено власне поняття корупції (з чим же ми боремося?!) та виділено як корупційні правопорушення, так і правопорушення, пов'язані з корупцією; наслідки, у т.ч. відповідальність, від вчинення перших і других — відмінні.

Уперше в історії держави на законодавчому рівні підтверджено існування різних сфер корупції. Підтверджено, що своїми причинами, проявами та наслідками корупція в парламенті істотно відрізняється від корупції в лікарні, корупція в міністерстві — від корупції в дитячому садку, а корупція в суді — від корупції у сфері державних закупівель. Відтак, різні прояви корупції значною мірою потребують і різних засобів запобігання та протидії.

Водночас передбачається існування і вжиття наскрізних антикорупційних заходів, які не залежать від сфери корупції. Йдеться про створення доброчесної публічної служби, яка включатиме логічні і людяні механізми запобігання та розв'язання конфлікту інтересів; повну неможливість приховати доходи, майно і видатки свої та членів сім'ї; забезпечення належного доступу до інформації (зокрема даних земельного кадастру і реєстру речових прав на нерухоме майно); реальне забезпечення невідворотності відповідальності та покарання за корупційні злочини; конкретні засоби формування негативного ставлення до корупції; мотивацію "викривачів" тощо. Цим враховано, що корупція є системним явищем, і подолати її, наприклад окремо у приватному секторі, можна лише шляхом комплексних заходів: потрібні політична воля для розмежування бізнесу і влади, проведення адміністративної реформи (обмеження можливостей чиновникам зловживати), судової реформи (забезпечення справедливості), створення середовища вільної конкуренції...

По-четверте, з'являються конкретні відповідальні за стан боротьби з корупцією, тобто ті, з кого можна буде спитати. Функцію і відповідні завдання щодо запобігання корупції виконуватимуть Національна комісія з питань запобігання корупції (далі — Комісія) — новий виконавчий і координаційний орган, а також уповноважені підрозділи (уповноважені особи), що створюються в усіх держорганах і на держпідприємствах. Протидія ж (тобто кримінальне переслідування і суміжні завдання) корупції покладається на органи прокуратури (включно з координацією протидії), а також Національне антикорупційне бюро України (до його підслідності віднесено справи про корупційні злочини, вчинені вищими службовими особами держави) і спецпідрозділи МВС України (підслідність — інші корупційні злочини).

По-п'яте. Надихає оптимізмом і той факт, що Антикорупційна стратегія містить чіткі індикатори її реалізації. Це, зокрема: зменшення частки населення, яке мало власний досвід корупційної поведінки; збільшення кількості громадян, які заявили про факти корупції, що мали стосовно них місце, компетентним органам; виконання рекомендацій для України, наданих Групою держав проти корупції (GRECO); покращення міжнародних індексів.

Усе перелічене вище, звісно, не повністю відбиває позитивні сторони "антикорупційного пакету законопроектів 7 жовтня". Але, перебуваючи буквально в піднесенні від багатьох його положень, автор цих рядків, научений життям скепсисові, мусить думати перш за все про те, які поломки можуть статися в механізмі антикорупційної "аварійки" та які бар'єри — з'явитися на шляху її руху до нашого світлого завтра.

Отже, про "підводні рифи" і "явно помітні скелі".

Але спочатку кілька слів про проект Антикорупційної стратегії (№4284а). Він вад практично не має. Врешті, це й не закон прямої дії, закон у власному розумінні, а лише демонстрація намірів (хоча й рішучих), що саме собою ставить під сумнів конституційність його прийняття як Закону, — це вже відзначили фахівці Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради. На жаль, у нашій країні чим вищий статус правового акту, тим трохи вища вірогідність його виконання. Цілком прийнятним є й проект №5114, яким вносяться зміни до окремих законодавчих актів, що містять корисні для справи боротьби з корупцією речі. Він передбачає обов'язок підприємств встановлювати "кінцевого вигодоодержувача юридичної особи" при його реєстрації, зміні власності юридичної особи, відкритті рахунків у фінансових установах і зберігати інформацію про нього, а також кримінальну відповідальність керівників за неподання такої інформації державному реєстратору і подання свідомо неправдивої інформації. Також обіцяє вільний доступ до Держреєстру речових прав на нерухоме майно, тобто "прозорі" відомості про нерухомість.

Детальніше — про проекти законів "Про запобігання корупції" (далі — проект №5113) і "Про систему спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції" (далі — проект № 5085).

Згідно з проектом №5113, вже у жовтні 2014 р. країна може мати цілком пристойну систему запобігання корупції, а у квітні 2015 р.— навіть спеціальну Національну комісію з цих питань. Проте проект у разі його прийняття як закону може створити низку проблем.

Першою проблемою видається не зовсім ідеальне визначення суб'єктів, на яких поширюватиметься дія закону про запобігання корупції. Так, не враховано, що, відповідно до Цивільного кодексу України, юридичні особи приватного права — створені на підставі установчих документів, а публічного права — розпорядчим актом президента України, органу державної влади або органу місцевого самоврядування. Чим же є інституції, створені не на підставі установчих документів і не зазначеним актом? Скажімо, якщо державне підприємство "Деркульський кінний завод" створено наказом російської імператриці Катерини ІІ у 1765 р., то чи дає це право посадовим особам заводу тепер не дотримуватися правил щодо уникнення конфлікту інтересів, без обмежень отримувати подарунки, не подавати декларацію тощо? Невичерпний перелік осіб у підпункті "б" пункту 2 частини 1 статті 3 проекту №5113 — "інші особи, визначені законом" — створює загрозу застосування Кримінального кодексу до невизначеного кола осіб, а обов'язок запобігати корупції в діяльності юридичних осіб приватного права необґрунтовано покладено на всіх без винятку працівників таких юридичних осіб.

Деякі положення проекту видаються сумнівними з погляду їх відповідності Основному Закону. Так, пропонується призначати членів Комісії на конкурсних засадах, і до цього можна поставитися лише схвально. Проте кандидатів до складу конкурсної комісії визначають, зокрема, президент і комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання боротьби з організованою злочинністю та корупцією, хоча Конституція України (ст. 106 і ч. 1 ст. 89) чітко визначає межі повноважень цих двох суб'єктів, виходити за які неприпустимо. Щойно Конституційний суд дасть свою відповідь на це питання — і... карета перетвориться на гарбуз.

Існують серйозні суперечності між положеннями проекту №5113 і положеннями чинних законів та інших антикорупційних законопроектів.

Наприклад, всупереч ст. 214 Кримінального процесуального кодексу (КПК) України, Комісія у разі виявлення ознак корупційного злочину замість того, щоб негайно звернутися до відповідних органів досудового розслідування, має затвердити обґрунтований висновок і надіслати його спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції (органам прокуратури, спеціальним підрозділам по боротьбі з організованою злочинністю МВС, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ). До цього слід додати, що, згідно з проектом №5085, в СБУ більше не передбачається зазначених спецпідрозділів. У проекті №4284а йдеться про підготовку Комісією національного звіту, а в проекті №5113 — національної доповіді.

До речі, незрозуміло, яке навантаження несе слово "Національна (Національне)" у назвах органів, що підлягають створенню. Належний до нації? Тоді чому Національна комісія з питань запобігання корупції — але не Національна виборча комісія? Чому Національне антикорупційне бюро — але не Національна служба безпеки? Чому "національна доповідь" — але не "національний вирок суду"?

Із функцій Комісії (ст. 11 проекту) абсолютно не випливає необхідність утворення її територіальних органів. Тим більше що проектом №5113 передбачається створення так званих уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) в усіх державних інституціях — від парламенту й до державних підприємств. З урахуванням кількості останніх (кілька сотень), а також вищих і центральних органів державної влади (близько 100) та їхніх територіальних органів (кілька сотень), обласних і районних держадміністрацій (понад 500), загалом може йтися про створення 5–10 тис. таких нових "робочих місць". Дуже недоречно під час економічної кризи. Тому сумнівно, що ці деталі механізму будуть справді "сталевими", а не пластиковими, і взагалі працюватимуть.

Не випливають з проекту №5113 і причини, які спонукатимуть 15 членів Громадської ради при Комісії самовіддано брати участь у засіданнях Комісії, заслуховувати інформацію про її плани та вивчати її звіти. Хіба що це будуть пенсіонери, яким більше нічого робити.

А ось членам Національної комісії, схоже, буде не до посиденьок, особливо після 1 квітня, коли настає час підраховувати й перевіряти декларації. Відповідно до проекту №5113, Комісія повинна: упродовж
15 днів після зазначеної дати — перевірити, чи весь мільйон з гаком відповідних суб'єктів вчасно здав декларацію; письмово попередити всіх нехлюїв, а також повідомити про їхнє нехлюйство "кому слід"; продовж 90 днів — здійснити повну перевірку декларацій понад
100 тис. суб'єктів (правильність і повнота заповнення, логічний і арифметичний контроль). Впораються? Звісно. Це ж усього лише перші 15 днів (початкова перевірка) — по 67 тис. декларацій, а решта 75 днів (повна перевірка) — близько 1000 декларацій на день, це коли без вихідних та ігноруючи інші завдання, покладені на Комісію. Просто треба сформувати в Комісії апарат із 10 тис. службовців, яких набирати на сезонну роботу щороку з 1 квітня по 31 травня.

Далі. Хотілося б більшої точності при встановленні обмежень щодо використання подарунків. По-перше, "одне джерело", від якого можна законно отримати подарунок учетверо дорожчий, ніж зазвичай, це, вибачте, хто? Це взагалі людина? По-друге, такі обмеження повинні існувати лише тоді, коли подарунки даруються членами сім'ї (а не як у проекті — близькими особами, посилаючись на інтимні стосунки з якими, чиновник зможе цілком законно одержувати "в подарунок" мотоцикли і яхти).

Схоже, що особа, уповноважена на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, згідно із законопроектом (ст. 47), зобов'язана буде декларувати всі готівкові кошті, навіть кишенькові й ті, що зберігає дома, у скляній банці. Не декларувати можна лише "дрібні" (до 50 мінімальних зарплат) суми, які зберігаються в банку. Чому так, збагнути важко.

Запропонована цим проектом нова стаття 366-1 Кримінального кодексу "Декларування недостовірної інформації" не узгоджена за змістом із запропонованою іншим проектом, №5085, редакцією статті 368-2 цього ж Кодексу "Незаконне збагачення". Згідно з першою з них, кримінальна відповідальність настає незалежно від того, чи значне перевищення вартості майна над доходами, — а покарання передбачені однакові.

Проект №5113 містить ще кілька прикрих помилок, яких, на жаль, зовсім уникнути не вдасться через поспіх із прийняттям закону в цілому. Експерти Головного науково-експертного та Головного юридичного управлінь апарату Верховної Ради виявили чимало їх. До речі, те саме стосується і проекту Закону "Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України..." (№4448а), який уже 7 жовтня прийнято в цілому з усіма його вадами. Що ж робити, знову за М. Салтиковим-Щедріним — "суворість законів пом'якшуватиметься необов'язковістю їх виконання".

Проте у цілому концептуальна якість і нормативна цінність проекту №5113 все ж таки значно вища, ніж проекту №5085.

Головний — і сумнівний — позитив останнього — це те, що він виглядає як спроба політичної домовленості. Мовляв, я тебе контролюватиму з допомогою Бюро, а ти мене — з допомогою Комісії, так і балансуватимемо.

Головною ж — і справжньою — вадою цього законопроекту є те, що він відверто не відповідає статті 106 Конституції України у питанні створення Національного антикорупційного бюро України (далі — Бюро), зокрема призначення на посаду та звільнення з посади його директора, затвердження складу Конкурсної комісії тощо. Зазначена стаття Конституції України містить вичерпний перелік повноважень президента, і в ній таких повноважень немає. Очевидно: все, що робиться всупереч Основному Закону, довго не житиме. Приклад: указ президента Л. Кучми від 24 квітня 1997 р. про створення підпорядкованого йому Національного бюро розслідувань України вже 6 липня
1998 р. був визнаний Конституційним судом неконституційним. Нічим завершилась і діяльність робочої групи з розробки концепції утворення та організації діяльності Національного бюро розслідувань України у часи президента В. Ющенка. В цьому контексті більш прийнятною видається ідея утворення спеціального антикорупційного правоохоронного органу як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, відображена в законопроекті №3042, що готувався Центром політико-правових реформ. Під час розгляду у Верховній Раді 3 червня 2014 р. він набрав, на жаль, лише 204 голоси. Цей проект показує, що політично балансувати можна з допомогою інших засобів, насамперед різних механізмів контролю й нагляду, а чимало його положень можна запозичити і врахувати у проекті №5085 ще тепер, перед другим читанням. Якщо без ревнощів і недовіри.

Далі. Згідно з проектом №5085, вимоги до кандидата на посаду директора Бюро — невисокі й оціночні ("5 років досвіду", "здатність за своїми діловими і моральними якостями, освітнім і професійним рівнем виконувати обов'язки" тощо). Отже, знову може перемогти "особиста відданість". Добитися п'яти голосів "за" певного кандидата у створеній ним Конкурсній комісії президенту не становитиме труднощів: трьох членів комісії призначає він сам, а ще два можуть бути, скажімо, представниками пропрезидентської політичної сили в парламенті.

При цьому призначений президентом директор Бюро має, фактично, внутрішньовідомчі диктаторські повноваження. У Бюро діє принцип єдиноначальності, колегія не створюється, своїх заступників і директорів територіальних управлінь та їхніх заступників, деяких інших керівників підрозділів директор призначає і звільняє сам, усі підрозділи внутрішнього контролю (центрального апарату і територіальних управлінь) підпорядковані безпосередньо йому. До того ж передбачені проектом повноваження директора — невичерпні.

Саме ж Бюро матиме (матиме?) права, яких немає вже навіть у прокурорів. Стаття 23 проекту, більшість положень якої суперечать як чинному КПК України, так і пропозиціям щодо змін до КПК України, які містяться у Прикінцевих положеннях цього ж проекту, передбачає і витребування будь-якої необхідної Бюро інформації, і ознайомлення з будь-якими необхідними Бюро документами, і можливість вилучення предметів та документів... Усі 700 працівників Бюро озброєні і можуть застосовувати вогнепальну зброю, спеціальні засоби та заходи фізичного впливу. Навіщо це слідчим і аналітикам? Це ж не військове формування! І не поліція!

Незрозумілим є правовий статус працівників Бюро. Із
700 загалом 200 — особи начальницького складу (на яких чомусь поширено дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ), решта — державні службовці та інші працівники. Хто саме з них — особи начальницького складу "при погонах", яких набагато менше, чи "інші працівники", яких значно більше, — виконуватиме головне завдання цього органу: досудове розслідування корупційних злочинів, а хто опікуватиметься більш простими справами (аналітикою, звітами, додержанням режиму секретності і захистом свідків) — не визначається. Відкритий конкурс для всіх "працівників" лише декларується, але його умови не визначено. Всі ці проблеми "полізуть" потім, як "Мишкова каша" з каструлі.

Відносини між Бюро і Національною комісією з питань запобігання корупції у жодному із законопроектів не прописані. Кожен із цих органів створює власні інформаційні бази, про щось звітує, когось інформує. Виходить — два конкуруючих центри. Крім того, в кожному державному органі проект №5113 передбачає, як згадувалося вище, уповноважені підрозділи (уповноважених осіб), натомість у проекті №5085 їх немає, а є підрозділи внутрішнього контролю зі схожими (але не зовсім) завданнями.

Схожим для обох цих державних органів є те, що в обох законопроектах прямо визначено посадові оклади працівників. Високі. Точніше — надзвичайно, незвично високі для нашої країни. І не тільки для нашої. Якби це допомогло! Але це найбільш болюча соціально-правова проблема. Як примусити решту державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, військовослужбовців, працівників правоохоронних органів, суддів та інших, яких усіх разом понад мільйон, суворо виконувати антикорупційні закони, утримуючи свої сім'ї на зарплату, що ледве перевищує прожитковий мінімум? Як це воно — будучи заможним, вимагати від жебрака дотримуватися заповіді "Не вкради!"? То чи моральні й соціально справедливі в зазначених законопроектах №№5113 та 5085 положення, котрими встановлюються надвисокі посадові оклади лише для окремих осіб, які ще не встигли нічого зробити для подолання корупції?

Очевидно, що заробітна плата всіх чиновників держави має прямо пропорційно залежати від стану справ в економіці України в цілому чи конкретних міст, районів, областей (індикаторами чого є і обсяг ВВП та ВНП, і рівень інфляції, і міцність національної валюти, і чистий приплив іноземних інвестицій, і середньогодинний заробіток працівника, і... економісти мене поправлять), із певними коефіцієнтами. Безумовно, потрібно встановити соціальний мінімум заробітної плати для всіх таких осіб, навіть коли для цього доведеться скоротити й перевести на допомогу з безробіття третину їх. Так принаймні буде чесно. Заробітна ж плата борців із корупцією може залежати також від вартості вилученого в корупціонерів та повернутого державі майна тощо і зростати поступово, а не бути раз і назавжди нестимуляційно визначеною законом.

Як висновок щодо цієї експертної оцінки важливих законопроектів: ми все ще вчимося будувати державу і все ще робимо багато помилок; але створювані нами державні механізми дедалі більше стають справжніми — рухомими й міцними.

Микола Хавронюк

ГО "Українське юридичне товариство"