Відповідальність за невпровадження системи НАССР. Чи можна і як уникнути

Варто нагадати, що Система аналізу небезпечених факторів та контролю у критичних точках (НАССР) – це система, яка ідентифікує, оцінює та контролює небезпечні фактори, що є визначальними для безпечності харчових продуктів.

Впровадження системи НАССР є обов’язком усіх операторів ринку харчових продуктів, зокрема, і сільгоспвиробників, при чому як великих агрофірм, так і невеликих фермерських господарств. До 20.09.2019 усі оператори ринку повинні були б вже розробити та запровадити ефективну систему НАССР, що дозволяє контролювати усі небезпечні фактори, які можуть бути у харчовому продукті, однак, як показує практика, «ніхто нікуди не спішить», доки не зрозуміють які наслідки можуть для них настати.

В минулій Статті ми трішки захопили питання державного контролю та відповідальності за невпровадження системи НАССР операторами ринку. Сьогодні ж поговоримо про це більш детально.

Державний контроль. Підстави притягнення до відповідальності

Державний контроль за впровадженням постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР здійснює компетентний орган у сфері державного контролю (п. 6 ст. 7 Закону № 2042-VIII).

В свою чергу, державний контроль – це діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров’я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних вимог (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону № 2042-VIII).

Компетентним органом є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини (п. 20 ч. 1 ст. 1 Закону № 2042-VIII).

Так, відповідно до ст. 7 Закону № 771/97-ВР та положень Закону № 2042-VIII перевіряти операторів ринку на відповідність їх діяльності законодавству про харчові продукти, корми, здоров’я та благополуччя тварин та притягувати їх до відповідальності за невідповідність має право Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та прав споживачів (надалі – Держпродспоживслужба). Процедури такого контролю визначено Законом № 2042-VIII.

В межах адміністративно-територіальних одиниць повноваження компетентного органу, Держпродспоживслужби, виконують його територіальні органи, Головні управління Держпродспоживслужби областей та міста Києва.

Законодавство передбачає декілька форм державного контролю. Так, відповідно до положення ст. 19 Закону № 2042-VIII (ч. 1) заходи державного контролю здійснюються у формі аудиту, інспектування, передзабійного та післязабійного огляду, відбору зразків, лабораторного дослідження (випробування), документальної перевірки, перевірки відповідності, фізичної перевірки.

В свою чергу, аудит – це систематичне та незалежне вивчення певної дії з метою визначення того, чи відповідає така діяльність та пов’язані з нею результати запланованим заходам і чи такі заходи впроваджені результативно та у спосіб, який дозволяє досягти поставленої мети (п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 2042-VIII).

Під інспектуванням же розуміється форма державного контролю, яка полягає у здійсненні перевірки стану здоров’я та благополуччя тварин, виробництва та обігу харчових продуктів та кормів з метою встановлення відповідності законодавству про харчові продукти, корми, здоров’я та благополуччя тварин (п. 19 ч. 1 ст. 1 Закону № 2042-VIII).

Перевірка впровадження системи НАССР відбувається під час здійснення державного контролю у формі аудиту. Акт аудиту містить низку питань, які повинні бути перевірені державним інспектором задля визначення впровадження та ефективності впровадження операторами ринку системи НАССР.

Аудит постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР, та постійно діючих процедур, розроблених оператором ринку з метою дотримання гігієнічних вимог передбачає перевірку безперервності та ефективності їх застосування, у тому числі:

1) документації;

2) ведення записів;

3) процесів, що впливають на безпечність харчових продуктів та/або кормів;

4) системи внутрішнього контролю оператора ринку;

5) коригувальних дій, вжитих оператором ринку внаслідок аналізу виявлених невідповідностей;

6) кваліфікації персоналу.

Результати аудиту обов’язково враховуються під час визначення ступеня ризику діяльності оператора ринку (потужності) та періодичності здійснення планових заходів державного контролю (ч. 3 ст. 19 Закону № 2042-VIII). Чим більший ступінь ризику в оператора ринку, тим частіше його перевірятимуть.

Інспектування, в свою чергу, передбачає перевірку дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти та корми, здоров’я та благополуччя тварин та відповідності їх діяльності вимогам щодо:

1) гігієни;

2) плану коригувальних дій, розробленого та впровадженого оператором ринку за результатами попередніх перевірок;

3) інцидентів, пов’язаних з безпечністю харчових продуктів та/або кормів.

І хоч інспектування не є спеціальною формою перевірки впровадження та ефективності впровадження оператором ринку системи НАССР, однак Акт, що складається за його результатами, містить ряд питань щодо цього, зокрема, питання щодо наявності розроблених постійно діючих процедур, заснованих на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках.

Таким чином, в разі виявлення під час здійснення такого виду контролю, як інспектування, відсутності розроблених постійно діючих процедур, чи будь-яких інших невідповідностей, що свідчать про невпровадження оператором ринку системи НАССР - це є підставою для притягнення такого сільськогосподарського виробника до відповідальності за таке невпровадження.

Державний контроль у формах інспектування та аудиту здійснюється із застосуванням актів державного контролю. Здійснення інспектування та аудиту без застосування акта державного контролю, а відбору зразків - без застосування акта відбору зразків забороняється (ч. 9 ст. 19 Закону № 2042-VIII).

Акт державного контролю має містити вичерпний перелік питань для перевірки дотримання оператором ринку законодавства про харчові продукти та корми, здоров’я та благополуччя тварин. Кожне таке питання повинно містити посилання на вимогу нормативно-правового акта (статтю, частину, пункт, підпункт, абзац тощо), яка підлягає дотриманню оператором ринку. Якщо за результатами інспектування або аудиту виявлено невідповідність, в акті державного контролю наводиться детальний опис відповідних порушень законодавства. Акт державного контролю складається у двох примірниках, один з яких вручається оператору ринку протягом трьох робочих днів з дня його складення (ч. 7 ст. 18 Закону № 2042-VIII).

Звертаємо увагу, що під час здійснення інспектування та аудиту забороняється перевіряти питання, які:

• відсутні в акті державного контролю;
• не містять посилань на вимогу законодавства України (у тому числі на відповідну статтю, її частину, пункт, підпункт, абзац тощо), яка підлягає дотриманню оператором ринку (ч. 8 ст. 18 Закону № 2042-VIII).

Таким чином, лише виключний перелік питань, що міститься в акті, інспектор Держпродспоживслужби має право перевіряти при аудиті чи інспектуванні.

Міністерством аграрної політики та продовольства України 08.08.2019 було затверджено дві нові форми актів:

- форма акта, складеного за результатами проведення заходу державного контролю у формі аудиту постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР (наказ Мінагрополітики № 446)

- форма акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного контролю (інспектування) стосовно додержання операторами ринку вимог законодавства про харчові продукти та корми, здоров’я та благополуччя тварин (наказ Мінагрополітики № 447).

Тобто, аудит постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР, буде проводитись згідно з уніфікованим актом, затвердженим Міністерством аграрної політики та продовольства України 08.08.2019, наказ Мінагрополітики № 446, а планові перевірки – відповідно до 447 наказу Мінагрополітики.

Наголошуємо ще раз, зазначені акти містять виключні положення, які підлягають перевірці державними інспекторами. Будь-які інші питання, що не входить до питань перевірки закріплених в актах, не можуть перевірятися інспекторами, і на це варто звернути особливу увагу. Так, не може бути притягнуто до відповідальності сільськогосподарське підприємство за відсутність договору поставки засобів для протидії шкідникам. Якщо вони по факту є і підприємство веде документацію щодо здійснених заходів спрямованих на боротьбу із шкідниками, то відсутність такого договору не є порушенням. Окрім того, питання щодо наявності чи відсутності договору поставки таких засобів не міститься в жодному з актів перевірки, а тому не може бути і її предметом.

Відповідальність. Порядок притягнення до відповідальності

Статтею 65 Закону № 2042-VIII передбачено, що за невиконання визначеного законом обов’язку щодо впровадження на потужностях постійно діючих процедур, заснованих на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках (НАССР), на оператора ринку накладатиметься штраф. При чому, законодавець запровадив досить суттєві штрафи, які не аби як, можуть «спустошити кармани» сільгоспвиробника. Так, на юридичних осіб накладатиметься штраф у розмірі тридцяти мінімальних заробітних плат (станом на 01.01.2020 - 141 690,00 грн.), на фізичних осіб - підприємців - у розмірі п’ятнадцяти мінімальних заробітних плат (станом на 01.01.2020 - 70 845,00 грн).

Штраф за порушення цього Закону, законодавства про харчові продукти та корми може бути накладено протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше одного року з дня його вчинення (ч. 2 ст. 66 Закону № 2042-VIII).

Накладенню штрафу передує складання протоколу про вчинення правопорушення оператором ринку, який, в свою чергу, складається в разі виявлення невідповідностей під час здійснення державного контролю.

Протокол про порушення цього Закону, законодавства про харчові продукти та корми за результатами здійснення заходів державного контролю мають право складати державні інспектори та державні ветеринарні інспектори (ч. 3 ст. 66 Закону № 2042-VIII).

Однак, складання протоколу про вчинення правопорушення, ще не означає притягнення до відповідальності, його наявність є лише підставою для відкриття справи щодо правопорушника керівником територіального органу Держподспоживслужби.

Вирішувати питання щодо наявності та відсутності підстав для притягнення оператора ринку до відповідальності та накладенні чи ненакладенні штрафу на останнього, уповноважений лише керівник органу Держпродспоживслужби.

Разом з тим, варто зазначити, що, оскільки, впровадження системи НАССР є досить складним та довготривалим процесом, то законодавець вирішив дещо поблажливо ставитись до оператора, який допустив порушення вперше.

Так, у разі, якщо невпровадження системи НАССР було виявлено інспектором вперше за останні три роки, що передують вчиненню такого правопорушення, державний інспектор видає с/г виробнику припис щодо усунення порушень без оформлення відповідного протоколу (ч. 2 ст. 65 Закону № 2042-VIII).

Однак, вручення припису оператору ринку, хоч, з одного боку, і тимчасово звільнятиме останнього від відповідальності, однак, з другого - дасть підстави для позапланового інспектування с/г виробника з метою перевірки виконання такого припису. При чому, державний інспектор прийде з такою перевіркою вже без попередження.

Таким чином, виконати припис державного інспектора сільськогосподарському товаровиробнику, все ж таки, доведеться. При чому, зробити це потрібно буде в найкоротші строки. Адже, невиконання припису інспектора Держподспоживслужби також тягне за собою негативні наслідки для такого правопорушника.

Так, по-перше, невиконання або несвоєчасне виконання припису тягне за собою відповідальність у вигляді штрафу: для юросіб – 8 мінімальних заробітних плат (37 784,00 грн.), для фізосіб-підприємців – 5 мінімальних заробітних плат (23 615,00 грн.), а, по-друге, відповідно до ч. 3 Додатку 2 до Порядку визначення періодичності здійснення планових заходів державного контролю, якщо протягом двох останніх заходів державного контролю видано припис (приписи), який (які) не виконано в повному обсязі та/або не виконано, то під час визначення ризиковості такого оператора, останньому досумовуватиметься 10 балів, що в свою чергу призведе лише до збільшення кількості планових перевірок.

А це означає, що перевіряти такого с/г виробника будуть все частіше, при чому, як у формі аудиту, так і інспектування.

В разі систематичного, або ж грубого порушення закону, зокрема, невиконання приписів інспектора, головний державний інспектор (головний державний ветеринарний інспектор) може прийняти рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів на строк до 10 днів, якщо таке виробництво та/або обіг становлять загрозу для життя та/або здоров’я людини та/або тварини (ст. 67 Закону № 2042-VIII).

Таким чином, невпровадження системи НАССР може мати досить суттєві наслідки для сільськогосподарського товаровиробника – від сплати не маленького штрафу до припинення діяльності.

Чи можна та як уникнути відповідальності

Ну звичайно, перш за все, що дасть можливість сільськогосподарському товаровиробнику уникнути відповідальності – це, все ж таки, впровадження та систематичне застосування системи НАССР. Це не лише допоможе уникнути штрафів, а й дозволить вийти с/г виробнику зі своєю продукцією на міжнародний ринок.

Для того, аби ж уникнути відповідальності за результатами аудиту, варто досконало вивчити питання, які містяться в Акті та повинні бути дотримані оператором ринку (в залежності від специфіки виробництва) та дотримуватися їх.

Як уже зазначалося вище, Акт, складений за результатами проведення заходу державного контролю у формі аудиту постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР, містить виключний перелік питань щодо проведення заходів державного контролю у формі аудиту системи НАССР. Варто пам’ятати, що не будь-яке порушення на яке зазначає інспектор, якщо про це чітко не зазначено в акті, тобто не є питанням перевірки, є порушенням та може бути підставою для притягнення с/г виробника до відповідальності.

Однак, варто зазначити, що закріплений в Акті перелік питань, які підлягають аудиту є напрочуд повним. Так, останній налічує близько сотні питань. При чому, відсутність на підприємстві (з урахуванням специфіки діяльності) будь-якого із зазначених в Акті елементів, наприклад, відсутність записів щодо процедури прибирання та способів прибирання, миття і дезінфекції (за потреби) виробничих, допоміжних, побутових приміщень та інших поверхонь, чи то відсутність позначок на засобах та інвентарю для прибирання, або ж відсутність договору на утилізацію відходів є порушенням, а відтак і підставою для складання протоколу.

Разом з тим, досить велика кількість питань, що підлягає аудиту є досить оціночними, наприклад, питання достатньої кількості комплектів спецодягу та взуття. Тому, в такому випадку, доводити невідповідність покладатиметься саме на інспектора.

Варто також зазначити, що навіть в разі виявлення інспектором порушень та складанні протоколу, оператор ринку вправі викласти в Акті та/або протоколі свої заперечення та пояснення.

Окрім того, законодавство також встановлює право оператора ринку на оскарження рішень та дій компетентного органу, при чому як в адміністративному, до вищого органу управління, так і в судовому порядку.

Отже, якщо інспектором Держпроспоживлужби був складений протокол про вчинення правопорушення, або й, навіть, прийнято рішення про накладення штрафу - це не привід для паніки та безспірного їх виконання. Адже, якщо оператор сумлінно дотримується законодавство та впроваджує систему НАССР, то неправомірні дії чиновників можна та потрібно оскаржити.

Таким чином, найефективнішим способом уникнути відповідальності за невпровадження на потужностях постійно діючих процедур, заснованих на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках (НАССР) є, все ж таки, їх розробка та застосування. А в боротьбі з неправомірним притягненням до відповідальності органом Держпроспоживлужби – оскарження таких дій.

Закон № 771/97-ВР;

Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР;

Закон № 2042-VIII;

Закон України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин» від 18 травня 2017 року № 2042-VIII;

Наказ Мінагрополітики № 446;

Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 08 серпня 2019 року № 446 «Про затвердження форми акта, складеного за результатами проведення заходу державного контролю у формі аудиту постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР»;

Наказ Мінагрополітики № 447;

Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 08 серпня 2019 року № 447 «Про затвердження форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного контролю (інспектування) стосовно додержання операторами ринку вимог законодавства про харчові продукти та корми, здоров’я та благополуччя тварин».

Опубліковано: журнал АгроUA № 1 січень 2020 року, ст.8-9.

Автор статті: Катерина Мудровська, юрист Адвокатського об’єднання «Адвокатська фірма «Єфімов та партнери»