Громадська організація в інтересах України vs Мін'юст та підсанкційні російські олігархи: аналіз справи № 320/24075/26

Російські підсанкційні олігархи й надалі оперують своїми мільярдними активами в Україні. Настав час допомогти Україні взяти ці активи під державний контроль, а не продовжувати нескінченне накопичення боргів для наших дітей, онуків і вже правнуків.

У провадженні Київського окружного адміністративного суду перебуває справа №320/24075/26 за позовом громадської організації до Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити дії, пов’язані з реалізацією державної санкційної політики. Предметом спору є невчинення Мін’юстом заходів щодо виявлення та застосування передбачених законом механізмів стосовно активів осіб, до яких рішенням Ради національної безпеки і оборони України (РНБО) застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема Михайла Фрідмана, Петра Авена та Андрія Косогова.

З огляду на предмет спору, справа становить значний науковий і практичний інтерес. Її особливість полягає не лише у питанні застосування санкційних механізмів до активів підсанкційних осіб, а насамперед у перевірці меж дискреційних повноважень Мін’юсту та ефективності функціонування механізму державної санкційної політики в умовах збройної агресії проти України.

На тлі недостатньої ефективності реалізації національної санкційної політики обґрунтовано необхідність налагодження системної співпраці з міжнародними партнерами щодо посилення контролю за активами підсанкційних осіб в Україні та розширення можливостей їх використання в інтересах держави. Вперше запропоновано використання активів підсанкційних осіб як джерела забезпечення фінансування з боку європейських партнерів, а також як інструменту практичного наповнення та реалізації Ресурсної угоди між Україною та США.

Читайте статтю: Верховний Суд між європейськими стандартами та кризою інституційної довіри

Вступ

Дійсно унікальна для української практики і точно перша подібна справа, коли громадська організація намагається через рішення суду примусити Мін’юст виконати закон, стягнути активи підсанкційних російських олігархів в дохід держави Україна. У центрі правового конфлікту перебуває питання належного виконання державним органом покладених на нього обов'язків щодо виявлення активів підсанкційних осіб та ініціювання передбачених законом процедур їх стягнення в дохід держави. Позивач стверджує, що протягом тривалого часу Міністерство юстиції України обмежувалося формальним листуванням і не здійснило належних дій, спрямованих на перевірку структури власності відповідних активів та підготовку необхідних процесуальних документів.

Позов подано до Міністерства юстиції України щодо застосування до підсанкційних осіб спеціальної санкції у вигляді стягнення в дохід держави належних їм акцій ПрАТ «Київстар». При цьому ПрАТ «Київстар» є одним із найбільших операторів електронних комунікацій України, суб’єктом критичної інфраструктури та важливим елементом національної системи зв’язку. Компанія забезпечує надання телекомунікаційних послуг мільйонам громадян, органам державної влади, військовим формуванням, об’єктам критичної інфраструктури та суб’єктам господарювання, а відтак відіграє істотну роль у забезпеченні національної безпеки, обороноздатності та стійкості держави в умовах збройної агресії.

Водночас практична реалізація зазначених положень у випадку застосування санкцій до суб’єкта, який бере участь у великій кількості цивільно-правових та господарських відносин, породжує низку складних правових і економічних наслідків. Мільйони українських споживачів здійснюють регулярні платежі за телекомунікаційні послуги, а десятки тисяч юридичних і фізичних осіб отримують від ПрАТ «Київстар» платежі за оренду земельних ділянок, нерухомого майна, розміщення обладнання та інші договірні зобов’язання.

За таких обставин наявність у громадської організації належної процесуальної правосуб’єктності для звернення до суду не викликає жодних сумнівів. Відтак доводи Міністерства юстиції щодо відсутності у позивача права на подання цього позову не ґрунтуються на належному тлумаченні норм права та підлягають відхиленню.

Наразі Міністерство юстиції заперечує процесуальну правосуб’єктність громадської організації щодо звернення з таким позовом про нібито відсутність належних підстав та доказів порушення прав та інтересів осіб, в інтересах яких діє позивач. Незастосування механізму стягнення активів у дохід держави, на думку Міністерства юстиції України, не становить порушення інтересів держави. Очевидно, за такого стану справ у Мін’юсті до стандартів належного урядування Європейського Союзу нам ще дуже далеко. Проголошений курс на євроінтеграцію вимагає термінових системних змін у роботі Міністерства юстиції, зокрема у формуванні його підходів до взаємодії з інститутами громадянського суспільства.

Водночас Міністерство юстиції України жодним чином не спростувало доводи позивача по суті спору, що суд зобов’язаний врахувати під час розгляду справи. Наразі можна констатувати фактичне визнання Міністерством юстиції обґрунтованості позовних вимог та належності наведених доказів. Така позиція є зрозумілою з огляду на складність заперечення юридичних фактів та обставин, установлених рішеннями кількох судів в різних юрисдикціях, а також відомостей, що містяться в офіційній звітності емітента щодо складу його акціонерів і структури активів, поданій до Комісії з цінних паперів і бірж Сполучених Штатів Америки (SEC) та офіційно оприлюдненій регулятором.

Крім того, Міністерство юстиції України визнало, що з моменту застосування персональних санкцій — 19 жовтня 2022 року — активи, зокрема корпоративні права, Михайла Фрідмана, Петра Авена та Андрія Косогова є заблокованими відповідно до Закону України «Про санкції».

У цьому контексті постають очевидні питання: як за умов блокування активів осіб, на яких накладено санкції та які володіють щонайменше 53,4 % акцій ПрАТ «Київстар», відбуваються загальні збори акціонерів, і чому Міністерство юстиції не кваліфікує їх проведення як порушення санкційних обмежень, що відповідає усталеній практиці Суду Справедливості Європейського Союзу.

Так, у справі C-465/24 від 12 березня 2026 року[1] Суд прямо вказав, що заморожування (блокування) активів унеможливлює участь підсанкційного власника, навіть за наявності 41,82 % акцій, у загальних зборах акціонерів та здійснення права голосу, оскільки це становить «використання коштів».

Згідно з позицією Суду Справедливості ЄС, володіння значною часткою акцій (зокрема від 50 %) створює спростовну презумпцію контролю, яка поширюється на саму компанію, її кошти та економічні ресурси (справа C-84/24 від 12 березня 2026 року[2]). У такому випадку тягар доказування перекладається на підсанкційну фізичну або юридичну особу, стосовно якої застосовано обмежувальні заходи, і саме вона зобов’язана довести, що презумпція не повинна застосовуватися.

Аналогічний підхід застосовується щодо визнання ефективного контролю підсанкційних осіб навіть за умов використання складних корпоративних структур, значно складніших, ніж власність Фрідмана та інших в ПрАТ «Київстар». Зокрема, через трасти, номінальних власників та інші конструкції (справи щодо трастів C-483/23[3], C-428/24[4], C-476/24[5] рішення від 21 травня 2026 р., Danish beneficial owner cases[6], наприклад, C-115/16, C-118/16, C-119/16 та C-299/16[7] від 26 лютого 2019 р.; C-116/16 та C-117/16 від 26 лютого 2019 р.[8]).

Наразі Міністерство юстиції не заперечує необхідності застосування спростовної презумпції контролю щодо підсанкційних осіб. Водночас Мін’юст зазначив, що надана позивачем інформація щодо ПрАТ «Київстар» потребує додаткової перевірки. Тривалість такої перевірки істотно перевищує розумні строки та відповідно до правових позицій Великої Палати Верховного Суду (зокрема, постанови від 08.09.2022 у справі №9901/276/19[9]) і Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (постанови від 05.03.2024 у справі №300/3657/22[10], від 14.03.2024 у справі №620/278/23[11]) може бути кваліфікована як протиправна бездіяльність суб’єкта владних повноважень.

Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) послідовно виходить із того, що надмірна тривалість адміністративних або судових процедур може становити порушення права на ефективний засіб захисту та принципу «розумного строку». Так, у справі Kudła v. Poland (2000) сформульовано загальний стандарт «reasonable time» та обов’язок держави забезпечити ефективні засоби юридичного захисту від надмірної тривалості проваджень[12]. Невиконання або надмірна затримка дій державних органів розглядається як порушення Конвенції, зокрема у контексті ефективності державного управління – справа Burdov v. Russia (No. 1) (2002)[13].

З точки зору адміністративного права справа порушує ширше питання співвідношення принципів законності, дискреційних повноважень органів виконавчої влади та права громадянського суспільства вимагати належного виконання державою її публічно-правових обов'язків. Саме тому результати її розгляду можуть мати значення не лише для конкретних учасників спору, а й для формування подальшої практики застосування санкційного законодавства України.

Читайте статтю:  Незнання закону суддями може спричиняти непередбачені правові наслідки або про неймовірні пригоди кіпрського майна в Україні

Фактичні обставини спору: санкційний механізм та проблема його реалізації

Указами Президента України від 19 жовтня 2022 року №726/2022, №727/2023 введено в дію рішення РНБО про застосування до Михайла Фрідмана, Петра Авена та Андрія Косогова персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема санкцій у вигляді блокування активів. Відповідно до законодавства про санкції застосування такого обмеження передбачає необхідність подальшого виявлення майна та корпоративних прав (акцій), які прямо або опосередковано належать підсанкційним особам, а також вжиття заходів щодо їх подальшого стягнення в дохід держави.

Позивач посилається на те, що Міністерство юстиції України володіє достовірною інформацією про наявність ознак опосередкованого контролю зазначених осіб над ПрАТ «Київстар» через володіння контрольним, як мінімум 53,4%, пакетом акцій цього товариства. Водночас, на думку позивача, належної перевірки отриманої інформації проведено не було, а передбачений нормативними актами механізм реагування фактично не був реалізований.

У цьому контексті особливого значення набуває Порядок реалізації та моніторингу ефективності державної санкційної політики, затверджений наказом Міністерства юстиції України №4201/5 від 30 вересня 2022 року. Вказаний нормативний акт встановлює послідовність дій уповноважених структурних підрозділів Міністерства щодо збору інформації, взаємодії з іншими державними органами, аналізу структури власності активів та підготовки матеріалів для подання відповідних позовів до Вищого антикорупційного суду.

Важливими доказами у цій справі є два судові рішення і офіційна звітність емітента, подана ним до Комісії з цінних паперів і бірж США.

Першим є рішення апеляційної інстанції Високого Суду Справедливості, Королівська Колегія в Справах Адміністративного Суду, датоване 20.11.2024 р.[14] Суд встановив, що компанія LetterOne Investment Holdings S.A. заснована російськими бізнесменами Михайлом Фрідманом, Петром Авеном и Германом Ханом. Пункт 61 рішення Суду прямо стверджує, Mr. Aven, Mr Fridman and Mr Kosogov є засновниками і залишаються єдиними кінцевими бенефіціарними власниками (КБВ/UBO) групи LetterOne[15] (див. пп. 36-41, 61 рішення суду від 20.11.2024 р.).

ПрАТ «Київстар» на 100 % належить VEON Ltd.[16]. Відомості про найбільших акціонерів, структуру активів та іншу докладну інформацію щодо VEON Ltd. як емітента цінних паперів, що котируються на біржі Nasdaq, відповідно до законодавства США подаються в його регулярній звітності та є публічно доступними.

У свою чергу, згідно з оновленою станом на 1 березня 2026 року інформацією[17], найбільшим акціонером VEON Ltd.[18] виступає LetterOne Investment Holdings S.A. із сукупною часткою щонайменше 53,4%. Таким чином, простежується послідовний ланцюг контролю: підсанкційні особи → LetterOne Investment Holdings S.A. → VEON Ltd. → ПрАТ «Київстар».

Наступним беззаперечним доказом є ухвала Київського апеляційного суду від 16.04.2024 року у справі №761/35853/23[19], якою встановлено, що підсанкційні російські олігархи «опосередковано, через компанію Letterone Holdings S.A., володіють акціями компанії Veon LTD, яка є акціонером українського оператора зв`язку - приватного акціонерного товариства «Київстар» та російського публічного акціонерного товариства «Вымпел-коммуникации», яке працює під брендом «Beeline». Суд встановив, що «Компанія «Veon LTD» володіє акціями приватного акціонерного товариства «Київстар» (Україна) та публічного акціонерного товариства «Вымпел-Коммуникации» (рф). При цьому публічне акціонерне товариство «Вымпел-Коммуникации», яке працює на території рф під брендом «Beeline» надає абонентам знижки на тарифи для дзвінків в тимчасово окуповані рф території України: в так звані «ЛНР», «ДНР», в окуповані Херсонську, Запорізьку області та АР Крим».

Зазначені обставини, встановлені українським судом, красномовно свідчать самі за себе.

Таким чином, предметом спору є, по суті, не питання запровадження санкцій чи конфіскації активів як таких, вони вже встановлені відповідними судовими рішеннями, а питання належного виконання спеціальним державним органом функцій, покладених на нього законом у сфері санкційної політики. У цьому контексті справа №320/24075/26 виходить далеко за межі питання санкцій щодо активів російських олігархів. Вона фактично стає тестом на здатність судової системи продемонструвати незалежність від адміністративних та політичних впливів і надати належну правову оцінку бездіяльності органу виконавчої влади навіть тоді, коли предмет спору стосується значних економічних активів впливових зацікавлених осіб.

Читайте статтю:  Санкційний комплаєнс в практиці Верховного Суду: земельні спори за участю ПрАТ «Київстар»

Ринкова вартість активу як ймовірний фактор впливу

У контексті аналізу справи №320/24075/26 суттєве значення має оцінка фінансових показників ПрАТ «Київстар» — ключового телекомунікаційного активу України, належного підсанкційним росіянам. За роки повномасштабної війни чистий прибуток товариства стабільно вимірюється десятками мільярдів гривень щорічно.

За 2022 рік дохід склав 31,1 млрд грн, чистий прибуток — 11,3 млрд грн, EBITDA — 18 млрд.грн.[20] У 2023 році дохід становив вже 33,6 млрд грн, чистий прибуток — $175 млн., EBITDA — 19,78 млрд грн (або $538 млн). Стрімкий ріст прибутку зафіксовано в 2024 році — $283 млн. EBITDA-маржа у 2022–2024 роках стабільно висока і сягала 56,1%.

Чистий прибуток «Київстар» за 2025 рік становив $456 млн. У І кварталі 2026 року загальний дохід зріс на 26,6% рік до 2025 року, що становить до $323 млн. (31,3% до UAH 13,9 млрд), EBITDA зросла на 23,5% до $173 млн з маржею 53,5%, а чистий прибуток за квартал склав $85 млн[21].

ПрАТ «Київстар» залишається одним з найприбутковіших активів для свого єдиного акціонера VEON, генеруючи близько 31% EBITDA всієї групи, офіційні структури якої працюють, крім України, в Пакистані, Бангладеш, Казахстані і Узбекистані[22].

Ринкова капіталізація компанії VEON коливається в межах 4–4,3 млрд. дол. США, з яких щонайменше 53,4% належить підсанкційним особам — тобто понад 2,1–2,3 млрд дол. США, частка яких давно мали б перейти у власність держави Україна як частина прибутку, зароблена ними на Україні за роки війни[23].

Крім того, як єдиний акціонер ПрАТ "Київстар", VEON створила нову інвестиційну структуру Kyivstar Group Ltd.[24], акції якої, як нібито дотичні до ПрАТ «Київстар»[25], почали торгуватися на біржі NASDAQ 15 серпня 2025 року. Згідно з публічною звітністю, у зв'язку з лістингом Kyivstar Group Ltd. на біржі Nasdaq (Nasdaq: KYIV[26]), компанія прагнула залучити до 200 млн доларів[27] під час свого дебюту на американському ринку.

VEON Ltd. зберегла 83,6% Kyivstar Group Ltd., тоді як орієнтовно 15% акцій перебувають у вільному обігу - public float. Водночас VEON Ltd., будучи компанією, зареєстрованою на Бермудських островах, здійснює біржовий лістинг через власні ADS (American Depositary Shares) – американські депозитарні розписки, що підтверджують право власності на акції іноземної компанії (Nasdaq: VEON[28]).

Структура володіння між VEON, Kyivstar Group Ltd. та ПрАТ “Київстар” створює складність у ринковій оцінці сукупної вартості активів, що може вимагати обережного застосування методів sum-of-the-parts valuation та врахування можливих холдингових дисконтувань.

У цьому контексті виникає методологічне питання коректного агрегування вартості пов’язаних біржових інструментів, зокрема щодо уникнення подвійного врахування економічної експозиції до одного й того самого базового активу – додавання вартості ПрАТ «Київстар» до ринкової (біржової) вартості ADS VEON Ltd. та Kyivstar Group Ltd. без ризику подвійного обліку. Цей аспект може становити предмет окремого методологічного дослідження та відображати структурні особливості ринкової оцінки складних холдингових груп на фондовому ринку США[29].

Станом на 21 лютого 2022 року (до початку повномасштабної війни в Україні) ринкова капіталізація VEON Ltd. становила близько 0,7 млрд дол. США (ціна ADS — 9,8 дол. США). Станом на 24 травня 2026 року вона зросла до приблизно 4,2 млрд дол. США (ціна ADS — 56,41 дол. США)[30].

Таким чином, в умовах війни в Україні, ринкова капіталізація компанії VEON Ltd. збільшилася на близько 3,5 млрд дол. США. Частка цього зростання, що припадає на LetterOne і яка вже тривалий час мала б належати Україні, становить приблизно 2,24 млрд дол. США.

Такі фінансові показники, на тлі численних корупційних справ щодо топ-посадовців держави, дозволяють висунути обґрунтоване припущення про наявність і використання достатніх фінансових ресурсів для забезпечення збереження існуючої структури володіння та контролю над цим активом з боку підсанкційних російських осіб навіть на п’ятому році повномасштабної війни.

Правова природа спору: межі дискреції, принцип належного урядування та судовий контроль

З юридичної точки зору, справа №320/24075/26 порушує фундаментальне питання адміністративного права — співвідношення дискреційних повноважень органу виконавчої влади, його обов'язку діяти відповідно до закону та меж судового контролю за реалізацією таких повноважень.

У практиці Верховного Суду та Європейського суду з прав людини неодноразово наголошувалося, що наявність дискреції не означає необмеженої свободи розсуду адміністративного органу. Навіть за відсутності чітко визначеного обов'язку ухвалити конкретне рішення державний орган зобов'язаний здійснити належну перевірку обставин справи, надати мотивовану оцінку отриманій інформації та забезпечити ефективне виконання покладених на нього функцій.

У цьому аспекті принцип належного урядування (good governance), який поступово інтегрується у національне адміністративне право під впливом практики ЄСПЛ та права Європейського Союзу, передбачає, що державні органи повинні діяти своєчасно, послідовно та передбачувано та добросовісно, особливо тоді, коли йдеться про захист публічного інтересу, національної безпеки та реалізацію санкційної політики.

Дискреційні повноваження Міністерства юстиції не можуть тлумачитися як право необмежено відкладати або взагалі не здійснювати перевірку отриманої інформації. Після надходження відомостей, які потенційно свідчать про наявність активів підсанкційних осіб, у Міністерства виникає не дискреційне право, а юридичний обов'язок розпочати передбачені Порядком №4201/5 процедури перевірки, збору інформації та взаємодії з компетентними органами. Дискреція може стосуватися оцінки результатів перевірки та процесуальної стратегії, але не самого факту реагування на отриману інформацію.

Оцінка бездіяльності адміністративного органу нерозривно пов'язана з критерієм розумного строку[31]. У практиці Верховного Суду та адміністративного судочинства загалом розумний строк розглядається як найкоротший строк, достатній для повного та всебічного дослідження обставин справи[32].

У липні 2023 року заступник керівника Офісу Президента України Ростислав Шурма публічно зазначив, що, попри стратегічне значення ПрАТ «Київстар» для економіки та інфраструктури держави, компанія фактично перебуває «за пів кроку до конфіскації», наголосивши: «Юридично це має статися»[33]. У подальшому, жовтень 2023 року, високопосадовець Мінʼюсту повідомив про підготовку позову до Вищого антикорупційного суду (ВАКС) щодо стягнення активів підсанкційного бізнесмена Михайла Фрідмана, включно з його часткою в ПрАТ «Київстар»[34].

При визначенні розумності строку мають враховуватися складність перевірки, обсяг необхідних міжнародних запитів, поведінка зацікавлених осіб та суспільна значущість питання. Водночас сама по собі складність корпоративної структури не може виправдовувати багаторічну відсутність остаточного рішення уповноваженого органу. Якщо протягом кількох років після запровадження санкцій орган не здатний завершити перевірку або хоча б сформулювати мотивовану правову позицію щодо результатів такої перевірки, виникають обґрунтовані сумніви щодо належного виконання ним покладених законом функцій.

Санкційний механізм за своєю природою має не декларативний, а практичний характер. Блокування активів, яке роками не супроводжується їх належною ідентифікацією, перевіркою та вирішенням питання про подальше застосування передбачених законом заходів, фактично нівелює мету санкцій. Більше того, ООН обґрунтовано відстоює доктринальний підхід, що без належного висування будь-яких звинувачень «довгострокове замороження активів без належного процесу може кваліфікуватися як експропріація або конфіскація»[35]. Відтак оцінка дій Міністерства повинна здійснюватися не лише через формальне виконання окремих процедурних дій, а й через критерій ефективності реалізації санкційної політики держави загалом.

Правомірність і необхідність застосування санкційного механізму у формі примусового вилучення відповідних активів отримали достатнє нормативно-правове та доктринальне обґрунтування і не є предметом істотного правового спору в межах наукової чи правозастосовної дискусії. Питання допустимості поширення санкційних обмежень, включно з конфіскацією акцій «Київстар» у підсанкційних осіб, вже було предметом ґрунтовного аналізу в науковій літературі та відповідних експертних дослідженнях.

У цій справі суд не покликаний підміняти собою Міністерство юстиції та вирішувати питання про подання позову до ВАКС. Предметом судового контролю є значно вужче питання: чи здійснило Міністерство необхідний мінімум дій, який законодавець поклав на нього як на уповноважений орган реалізації санкційної політики. Судова перевірка бездіяльності органу влади не означає втручання у дискрецію, якщо вона спрямована виключно на оцінку факту здійснення або нездійснення передбачених законом процедур.

Процесуальна легітимація громадської організації

Окремої уваги заслуговує питання права громадської організації на звернення до адміністративного суду з подібними вимогами.

Право на звернення громадської організації до суду ґрунтується на ст. 55 Конституції, ст. 5 КАС України. Позов не є actio popularis у чистому вигляді, а захищає законні інтереси позивача як суб’єкта, що діє в публічному інтересі. Верховний Суд раніше визнавав можливість таких позовів громадських організацій за певних умов (статус, мета статуту, зв’язок з предметом спору – Постанова КАС ВС від 21.12.2022 р. у справі №640/28508/21[36] та ін.).

Водночас санкційні механізми в Україні є особливою формою публічно-правового примусу, спрямованого на захист національної безпеки, суверенітету та інших фундаментальних публічних інтересів держави. Такий підхід випливає як із положень національного законодавства, так і узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини, який визнає допустимість застосування державами спеціальних обмежувальних заходів задля захисту суспільно значущих інтересів.

Відповідно до статутних завдань позивача, одним із напрямів його діяльності є представництво та захист прав, свобод і законних інтересів своїх членів, а також інших фізичних і юридичних осіб у відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та в судах. При цьому члени громадської організації та її керівник перебувають у безпосередніх договірних правовідносинах із юридичною особою, кінцевими бенефіціарними власниками якої є особи, щодо яких застосовано санкції (користуються телекомунікаційними послугами, здійснюючи оплату фактично на користь підсанкційних осіб через належний ім ПрАТ «Київстар» та ін.).

Отже, здійснення представництва як власних інтересів організації, так і прав та законних інтересів інших осіб у судовому процесі є однією з форм діяльності позивача, прямо передбаченою його установчими документами та такою, що повністю відповідає обсягу його правосуб’єктності. Водночас системне тлумачення статті 5-2 Закону України «Про санкції» не містить заборони на представництво громадськими об’єднаннями фізичних осіб у суді з метою захисту їхніх прав та охоронюваних законом інтересів.

Більше того, спірні правовідносини стосуються невизначеного, але широкого кола осіб, які є учасниками цивільних та господарських відносин із суб’єктом, пов’язаним із підсанкційними особами, та можуть зазнавати негативних правових наслідків, зумовлених застосуванням санкційного режиму. За цих обставин результат розгляду даної справи безпосередньо впливає на обсяг їхніх прав, обов’язків та законних інтересів, а тому цей позов має пряме й істотне значення для їхнього належного захисту.

Нормативне регулювання Європейського Союзу до наслідків застосування санкцій ґрунтується на значно ширшому розумінні замороження активів, ніж просте обмеження права власності підсанкційної особи. Відповідно до статті 2 Регламенту Ради (ЄС) № 269/2014, усі кошти та економічні ресурси осіб, включених до санкційних списків, підлягають замороженню, а будь-яке пряме чи опосередковане надання їм коштів або економічних ресурсів забороняється. Метою таких заходів є не лише фізичне блокування активів, а й унеможливлення отримання підсанкційною особою будь-якої економічної вигоди від їх використання.

У цьому контексті доцільно нагадати про зобов’язання України щодо гармонізації та уніфікації національного законодавства з правом Європейського Союзу в межах євроінтеграційного курсу держави, який нібито послідовно декларується та активно реалізується на нормативному й інституційному рівнях.

У практиці Суду Європейського Союзу зазначені положення тлумачаться розширено та з урахуванням цілей санкційного регулювання. Суд послідовно виходить із того, що замороження активів повинно забезпечувати реальне припинення їх економічної функції, а не лише формальне обмеження розпорядження ними. Саме тому заборона поширюється не тільки на безпосередню передачу коштів підсанкційній особі, але й на будь-які механізми, які дозволяють їй отримувати економічний ефект, зберігати вартість активів або користуватися ними через посередників чи третіх осіб. Будь-яка конструкція, яка дозволяє підсанкційній особі витратити кошти, або отримати еквівалентну вигоду вважається порушенням санкцій.

Верховний Суд чи не щоденно звітує про свої успіхи в уніфікації судової практики та впровадженні «європейських» стандартів правосуддя. Відтак суспільство матиме наочну можливість перевірити ці «євроінтеграційні досягнення» на практиці та оцінити, наскільки вони відповідають задекларованим принципам і стандартам.

Попри санкції щодо кінцевих бенефіціарних власників, ПрАТ «Київстар» отримує стабільно високі прибутки, більше того, не без рішення його акціонерів, витрачає зароблені кошти на придбання нових активів, в тому числі стратегічних – скуповує українську землю, об’єкти енергетики, інфраструктури, активно працює на ринку медичних сервісів[37].

У цьому контексті особливого значення набуває сформований у праві ЄС принцип, відповідно до якого жодна економічна вигода не може бути отримана із заморожених активів без спеціального дозволу компетентного органу. Фактично йдеться про правову концепцію повної економічної нейтралізації, замороження “sterilisation of assets” активів підсанкційної особи. Будь-яка операція, що призводить до відновлення економічної цінності таких активів або створює можливість їх опосередкованого використання, розглядається крізь призму заборони обходу санкційного режиму.

Показово, що у своїй практиці Суд Європейського Союзу неодноразово наголошував на необхідності забезпечення ефективності (effet utile) обмежувальних заходів. З цієї причини санкційне законодавство не може тлумачитися таким чином, щоб його застосування дозволяло досягати того самого економічного результату, який був би можливий за відсутності санкцій. Відповідно, заборона охоплює не лише формально дозволені дії, а й будь-які правові або фактичні конструкції, наслідком яких стає отримання підсанкційною особою економічної вигоди чи відновлення контролю над замороженими ресурсами.

Не секрет: значна кількість громадян України, мова про десятки мільйонів абонентів ПрАТ «Київстар», є користувачами мобільного зв’язку і сплачує кошти на користь юридичної особи, кінцевим бенефіціарним власником якої є підсанкційні російські олігархи. У свою чергу, та ж сама юридична особа користується послугами десятків тисяч громадян і юридичних осіб України, сплачуючи, як правило, щомісячно, кошти за розміщення свого обладнання, оренду майна, земельних ділянок таких осіб та інші договірні зобов’язання.

Традиційно українське адміністративне судочинство виходить із необхідності наявності порушеного права або охоронюваного законом інтересу позивача. Водночас сучасна практика Верховного Суду поступово формує підхід, відповідно до якого громадські об'єднання можуть виступати суб'єктами захисту суспільно значущих інтересів за умови наявності відповідного статутного мандата та належного зв'язку між предметом спору і сферою їхньої діяльності.

З огляду на це, дана справа потенційно може стати прецедентом у сфері розвитку механізмів громадського контролю за реалізацією санкційної політики держави. У випадку визнання належної процесуальної легітимації позивача суд фактично підтвердить можливість використання інструментів адміністративного судочинства для стимулювання державних органів до належного виконання своїх публічно-правових обов'язків.

Подібний підхід відповідає загальноєвропейській тенденції посилення ролі інститутів громадянського суспільства у здійсненні контролю за діяльністю органів публічної влади та забезпеченні принципу підзвітності державних інституцій.

У ширшому контексті ця справа виходить далеко за межі конкретного спору. Громадська організація виступає захисником інтересів, без перебільшення, усіх громадян України, відстоюючи стратегічну ініціативу використання багатомільярдних активів підсанкційних російських олігархів, які досі оперують на території нашої держави.

Ключовим питанням є не лише запровадження чи поширення санкцій як таких, а й ефективна реалізація державою своїх функцій у санкційній політиці.

Прийшов час допомогти Україні встановити державний контроль над цими активами і спрямувати їх на забезпечення національних інтересів. Зокрема, ці активи мають стати реальною гарантією (забезпеченням) отримання кредитів та фінансової допомоги від Європейського Союзу. Вони стануть важливим змістовним наповненням і суттєво посилять положення дещо абстрактної так званої Ресурсної угоди, підписаної між Україною та Сполученими Штатами Америки 30 квітня 2025 року[38].

Замість подальшого підвищення податкового тиску на власних громадян та перекладання боргового тягаря на плечі майбутніх поколінь— наших дітей, онуків і вже правнуків, — Україна має можливість і зобов’язана вже зараз спрямувати активи підсанкційних російських олігархів на фінансування оборони та відновлення країни.

Якщо ж українська держава через різні причини відмовляється від конфіскації чи ефективного контролю над цими активами, таке рішення не може залишатися внутрішньою справою. Воно має стати предметом публічного звернення до наших ключових міжнародних партнерів — Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки. Громадськість очікує, що ЄС та США наполягатимуть на обов’язковому використанні цих багатомільярдних активів підсанкційних російських олігархів як невід’ємної частини пакету фінансової підтримки України, а не лише у формі кредитів, що лише збільшують боргове навантаження на майбутні покоління.

Ймовірно, громадська організація-позивач продовжить активну роботу в цьому напрямку, зокрема через системні звернення до європейських і американських інституцій, проведення інформаційних кампаній та міжнародну адвокатську діяльність, аби питання ефективного використання російських активів в Україні залишалося на порядку денному міжнародної політики.

Значення справи для формування санкційної практики

У випадках, коли органи державної влади ухвалюють рішення та формують відповідні письмові позиції в умовах обмеженої публічності та інституційної закритості адміністративних процедур, судовий розгляд, на відміну від адміністративної практики, характеризується принципами відкритості, змагальності та багаторівневої процесуальної перевірки.

Разом із тим, слід усвідомлювати складність цього спору для суду першої інстанції та об’єктивну потребу у формуванні відповідних правових висновків Верховного Суду. Вірогідно, рішення суду першої інстанції стане предметом подальшого перегляду судами вищих інстанцій.

З огляду на практику Європейського суду з прав людини, існують підстави вважати, що право громадської організації-позивача на звернення до суду користується захистом відповідно до стандартів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Водночас ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово констатував порушення Україною вимог статті 6 Конвенції, яка гарантує право на справедливий суд.

У межах національної та європейської систем правосуддя зберігається можливість подання скарги на рішення Верховного Суду до відповідних міжнародних судових інституцій (ЄСПЛ). Наведені позивачем аргументи по суті спору мають належне правове підґрунтя та можуть розраховувати на всебічну підтримку в межах міжнародних механізмів судового захисту. Практика розгляду спорів в європейських судах, пов’язаних із підсанкційними російськими олігархами та їхніми активами, свідчить про застосування міжнародними судами високих стандартів правової аргументації, доказування та судового контролю за дотриманням принципів верховенства права.

Оцінка рішень Верховного Суду в контексті порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зафіксованих у відповідних рішеннях Європейського суду з прав людини щодо України, докладно проведена на високому теоретичному рівні[39]. Проте не зайвим буде нагадати офіційну статистику ЄСПЛ за 2025 рік: 98% рішень Суду щодо України завершилися констатацією порушення міжнародних зобов'язань держави в остаточних рішеннях судових органів[40]. Така статистика може становити певний критерій оцінки якості здійснення правосуддя в Україні та діяльності Верховного Суду як найвищого судового органу в системі судоустрою держави.

Практика ЄСПЛ виключає можливість автоматичного або механічного відтворення адміністративної аргументації на рівні міжнародного судового розгляду, оскільки стандарти Європейського суду з прав людини передбачають обов’язкову перевірку пропорційності втручання, якості правового обґрунтування та дотримання принципу верховенства права.

Результати розгляду справи №320/24075/26 виходять далеко за межі корпоративної структури ПрАТ «Київстар» або конкретних підсанкційних осіб. Фактично йдеться про перевірку ефективності всієї моделі санкційного правозастосування, сформованої після початку повномасштабної агресії проти України. Ефективність санкцій визначається не лише фактом їх формального запровадження, а й здатністю держави забезпечити реальне виявлення активів, встановлення контролю над ними та подальше застосування передбачених законом механізмів їх примусового вилучення.

Саме тому справа №320/24075/26 може розглядатися як своєрідний індикатор інституційної спроможності держави забезпечувати не лише формальне ухвалення санкційних рішень, а й їх практичну реалізацію відповідно до принципів верховенства права та належного урядування.

Значення справи для розвитку практики адміністративного судочинства

У справі №320/24075/26 суд фактично матиме можливість надати відповідь на принципове питання: чи може тривале невиконання державним органом покладених на нього законом функцій розглядатися як протиправна бездіяльність у сфері реалізації санкційної політики.

Відповідь на це питання матиме значення не лише для сторін конкретного спору. Вона визначатиме стандарти поведінки органів виконавчої влади у майбутніх справах, пов'язаних із виявленням активів підсанкційних осіб, а також межі судового контролю за реалізацією державної санкційної політики.

У цьому сенсі справа набуває значення своєрідного інституційного тесту на ефективність адміністративної юстиції. Від якості правового аналізу та повноти судової аргументації залежатиме не лише вирішення конкретного спору, а й формування подальших підходів до забезпечення балансу між публічним інтересом, національною безпекою та принципом верховенства права.

Висновки

Справу №320/24075/26 можна сміливо вважати одним із найважливіших адміністративних спорів сучасності для України. Вона виходить далеко за рамки конкретного конфлікту між громадською організацією та Міністерством юстиції.

Це інституційний тест на зрілість української системи публічного управління та адміністративної юстиції. Її значення полягає у формуванні майбутніх стандартів підзвітності державних органів, ролі громадянського суспільства та практичному впровадженні європейських принципів good governance в Україні. Для держави-кандидата на вступ до Європейського Союзу важливе значення має наявність ефективних механізмів громадського контролю за діяльністю органів влади та можливість судового захисту публічного інтересу.

Ключове питання, на яке має відповісти суд, полягає не в тому, що акції «Київстар» належать підсанкційним російським олігархам — це факт вже встановлено судовими рішеннями. Головне — чи готовий український державний механізм, включно з Міністерством юстиції та судовою системою, ефективно захищати національні інтереси, коли йдеться про багатомільярдні активи впливових, але підсанкційних осіб.

Україна стоїть перед історичним вибором: або продовжувати накопичувати борги, які ляжуть важким тягарем на майбутні покоління, або вже сьогодні взяти під державний контроль активи підсанкційних російських олігархів і спрямувати їх на оборону та відновлення країни. Саме тому справа № 320/24075/26 стає важливим індикатором інституційної зрілості держави та реальної незалежності судової системи.

Європейська концепція повної економічної нейтралізації активів підсанкційних осіб (sterilisation of assets) зіштовхнулася з айсбергом українських реалій. В правопорядку Європейського Союзу санкційний режим спрямований на недопущення будь-якого приросту економічної вартості активів, контрольованих підсанкційними особами. Операції, що призводять до відновлення економічної цінності таких активів або створюють можливість їх опосередкованого використання, розглядаються крізь призму заборони обходу санкційного режиму. В Україні в умовах воєнного стану окремі активи підсанкційних росіян продемонстрували значне зростання ринкової капіталізації, що оцінюється у млрд. дол. США.

Запропонована ініціатива щодо використання активів осіб, до яких застосовано санкції, для забезпечення отримання фінансування від європейських партнерів, а також практичного наповнення Ресурсної угоди між Україною та США багатомільярдними українськими активами, що належать підсанкційним російським олігархам, є першою такою публічною ініціативою – заслуговує на повну і всебічну підтримку. Її потенційна реалізація може становити значний інтерес для ЄС, а особливо для США як ключового стратегічного партнера України.

Громадська організація-позивач має і надалі проводити системну роботу з міжнародними партнерами, аби питання ефективного контролю та використання цих активів залишалося одним із пріоритетів глобальної політики підтримки України.

Аатор статті: Гостюк Василь Іванович

[1] Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 12 March 2026. Case C-465/24. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/SUM/?uri=CELEX:62024CJ0465_RES

[2] Judgment of the Court (First Chamber) of 12 March 2026. Case C-84/24. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CJ0084

[3] Judgment of the Court (First Chamber) of 21 May 2026. Case C-483/23. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0483

[4] Judgment of the Court (First Chamber) of 21 May 2026. Joined Cases C-428/24 and C-476/24. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CJ0428

[5] Restrictive measures: the freezing of assets held by a trust is compatible with EU law. PRESS RELEASE No 73/26. Luxembourg, 21 May 2026. Judgments of the Court in Case C-483/23, in Joined Cases C-428/24 and C-476/24 (Freezing of assets in trust). https://curia.europa.eu/site/upload/docs/application/pdf/2026-05/cp260073en.pdf

[6] Jonathan Schwarz. Beneficial ownership: CJEU Landmark ruling. February 27, 2019. Kluwer Law International. https://legalblogs.wolterskluwer.com/international-tax-law-blog/beneficial-ownership-cjeu-landmark-ruling/

[7] Judgment of the Court (Grand Chamber) of 26 February 2019. Joined Cases C-115/16, C-118/16, C-119/16 and C-299/16. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016CJ0115&qid=1781688693881

[8] Judgment of the Court (Grand Chamber) of 26 February 2019. Joined Cases C-116/16 and C-117/16. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1551269878679&uri=CELEX:62016CJ0116

[9] Постанова ВП ВС від 08.09.2022 у справі №9901/276/19 https://reyestr.court.gov.ua/Review/106330152

[10] Постанова КАС ВС від 05.03.2024 у справі №300/3657/22. https://reyestr.court.gov.ua/Review/117451257

[11] Постанова КАС ВС від 14.03.2024 у справі №620/278/23. https://reyestr.court.gov.ua/Review/117663950

[12] Kudła v. Poland (2000). https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-58920%22]}

[13] Burdov v. Russia (No. 1) (2002). https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%22Burdov%20v.%20Russia%20(No.%201)%20(2002)%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-94382%22]}

[14] Рішення суд, повний текст. Case No: AC-2023-LON-000405. https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/2024/11/LetterOne-v-SSBEIS-OPEN-JUDGMENT-APPROVED-20112024-FINAL-.pdf

[15] L1T VIP Holdings S.à r.l. («LetterOne»), LetterOne Core Investments S.à r.l. («LCIS») та LetterOne Investment Holdings S.A. («L1»): LCIS є єдиним акціонером LetterOne, а L1 – єдиним акціонером LCIS. Кожна з компаній, LetterOne, LCIS і L1, є люксембурзькою компанією, основною діяльністю якої є функціонування як холдингової компанії.

[16] VEON is the sole and rightful owner of Kyivstar. 12 Oct 2023. VEON. https://www.veon.com/newsroom/press-releases/veon-is-the-sole-and-rightful-owner-of-kyivstar?fbclid=IwAR1sfqKZD6WLDTg6aaf5e3OtZ7wcfz4ui3ZhI9fNwSirYLXq4iBQaxK1L90

[17] ITEM 7. MAJOR SHAREHOLDERS AND RELATED PARTY TRANSACTIONS. A. Major Shareholders. ANNUAL REPORT FOR THE FISCAL YEAR ENDED DECEMBER 31, 2025. U.S. Securities and Exchange Commission. https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1468091/000146809126000010/vip-20251231.htm?utm_source#if4efa7f4dbb9453aace91604d6e7f3f4_442

[18] L1T VIP Holdings S.à r.l. («LetterOne»), LetterOne Core Investments S.à r.l. («LCIS») та LetterOne Investment Holdings S.A. («L1»): LCIS є єдиним акціонером LetterOne, а L1 – єдиним акціонером LCIS. Кожна з компаній, LetterOne, LCIS і L1, є люксембурзькою компанією, основною діяльністю якої є функціонування як холдингової компанії.

[19] Ухвала від 16.04.2024 року у справі №761/35853/23. https://reyestr.court.gov.ua/Review/118461675

[20] Kyivstar- history, operations, financial performance. http://shareuapotential.com/Emitents/kyivstar.html

[21] Kyivstar Delivers Strong Start to 2026 with Diverse, Profitable Growth. 13.05.2026. https://investors.kyivstar.ua/news-releases/news-release-details/kyivstar-delivers-strong-start-2026-diverse-profitable-growth

[22] INVESTMENTS IN SUBSIDIARIES (Tables) 12 Months Ended. Dec. 31, 2024. Disclosure of subsidiaries [abstract]. Schedule of information about significant subsidiaries. https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1468091/000146809125000058/R51.htm

[23] VEON Advanced Charting. Nasdaq. https://www.nasdaq.com/market-activity/stocks/veon/advanced-charting?timeframe=5y

[24] VEON to List Kyivstar on Nasdaq in New York, Signs Letter of Intent with Cohen Circle. VEON https://www.veon.com/fi min/user_upload/investors/kyivstar/13_January_VEON_to_List_Kyivstar_on_Nasdaq__Signs_LOI_with_Cohen_Circle_vF.pdf

[25] Kyivstar Group Ltd. U.S. Securities and Exchange Commission. Prospectus. https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/2062440/000121390026009883/ea0272495-04.htm

[26] Kyivstar Group Ltd. Common Shares (KYIV). Nasdaq. https://www.nasdaq.com/market-activity/stocks/kyiv

[27] Gianluca Lo Nostro, Leo Marchandon. Exclusive: Ukraine's Kyivstar to raise up to $200 million in landmark US listing. August 11, 2025. Reuters. https://www.reuters.com/sustainability/sustainable-finance-reporting/ukraines-kyivstar-raise-up-200-million-landmark-us-listing-sources-say-2025-08-11/?utm_

[28] VEON Ltd. ADS (VEON). Nasdaq. https://www.nasdaq.com/market-activity/stocks/veon

[29] James Barra, Jemma Grist, Tobias Robinson. Trading Scams. Jun 20, 2026. https://www.daytrading.com/scams

[30] VEON Advanced Charting. Nasdaq. https://www.nasdaq.com/market-activity/stocks/veon/advanced-charting?timeframe=5y

[31] Велика Палата Верховного Суду, постанова від 6 лютого 2025 року по справі №990/29/22. https://gd.if.court.gov.ua/sud0905/pres-centr/news/1760897/?utm_

[32] Верховний Суд висловився стосовно питання законності зупинення провадження у справі, мети мотивованості судового рішення та поняття «розумний строк». 6 июня 2022. https://sud.ua/ru/news/publication/240080-verkhovniy-sud-vislovivsya-stosovno-pitannya-zakonnosti-zupinennya-provadzhennya-u-spravi-meti-motivovanosti-sudovogo-rishennya-ta-ponyattya-rozumniy-strok-6d54c0?utm_

[33] Анастасія Несенюк, Іра Крицька, Віктор Кіщак. «Київстар» вже за пів кроку до конфіскації». Найбільший оператор опинився в лещатах держави – потенційні націоналізація або конфіскація. Як у Фрідмана хочуть забрати останній великий актив в Україні. 10 жовтня 2023. Forbes. https://forbes.ua/company/kiivstar-fridman-10102023-16562

[34] Іра Крицька. Мінʼюст готує позов до Вищого антикорупційного суду щодо стягнення частки Фрідмана у «Київстарі». 10 жовтня 2023. Forbes. https://forbes.ua/news/minyust-gotue-pozov-do-vaks-shchodo-styagnennya-chastki-fridmana-u-kiivstar-10102023-16571

[35] United Nations, 'Unilateral Coercive Measures: Notion, Types and Qualification' (2021) UN Doc A/HRC/48/59/Add.1 https://documents.un.org/doc/undoc/gen/g21/175/86/pdf/g2117586.pdf?OpenElement

[36] Постанова КАС ВС від 21.12.2022 року у справі №640/28508/21. https://reyestr.court.gov.ua/Review/107984661

[37] Санкційний комплаєнс в практиці Верховного Суду: земельні спори за участю ПрАТ «Київстар». 22 травня 2026 р. Протокол. https://protocol.ua/ua/aktivi_rosiyskih_pidsanktsiynih_oligarhiv_v_ukraini_zemelni_spori_za_uchastyu_prat_kiivstar/

[38] Юлія Свириденко. https://www.facebook.com/yulia.svyrydenko/posts/pfbid0fEC77cSqtiH9pdTpg7VQtspRFfT61RPRfyj6XbW9nJeJL6wJLAs8UTfHYkVcrJwql

[39] Верховний Суд між європейськими стандартами та кризою інституційної довіри. 01.07.2026. Протокол. https://protocol.ua/ua/98_rishen_espl_shchodo_ukraini_zavershilisya_konstatatsieyu_faktu_porushennya_mignarodnih_zobov_yazan_dergavoyu_ofitsiyna_statistika_sudu_za_2025_rik_sabotag_abo_sistemna_disfunktsiya_natsionalnogo_pravosuddya_e_tim_pokaznikom_yakosti_roboti_yakiy_otrimav_ob_ektivne_pidtverdgennya_u_praktitsi_espl/

[40] Ukraine. ECHR. https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/CP_Ukraine_ENG?utm_