Історія справи

П О С Т А Н О В А

Іменем України

23 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/757/18

Провадження № 11-1073заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача СаприкіноїІ.В.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Бившевої Л. І. від 29 серпня 2018 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання Ради вчинити передбачені законодавством України дії, направлені на захист прав, свобод та інтересів, зокрема судді Верховного Суду України ОСОБА_3. та відновлення його порушених прав.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 зазначив, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність, оскільки не прийняла передбаченого в п. 7 розд. XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) закону, яким би визначався порядок припинення діяльності та ліквідації, зокрема, Верховного Суду України, чим порушила його право на гідне матеріальне забезпечення. На думку позивача, за наслідками такої бездіяльності недотримуються гарантії незалежності його, як судді Верховного Суду України, який припинив свою діяльність, проте не ліквідований. Також ОСОБА_3 зазначає, що приймаючи Закон № 1402-VIII, ВРУ протиправно не запропонувала Президентові України видати передбачений підп. 6 п. 16-1 розд. XV «Перехідні положення» Конституції України розпорядчий акт про утворення Верховного Суду.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 29 серпня 2018 року відмовив позивачу у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки юрисдикція Верховного Суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Радою щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на його думку, ухвалу суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, ОСОБА_3 зазначив, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на абсолютно всі справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. На його думку, саме ВРУ є суб'єктом, на який покладено функції щодо організації процесу ліквідації Верховного Суду України, і для їх виконання Рада повинна вчинити дії, у тому числі й ті, які не пов'язані з законотворчим процесом.

Представник ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу просить у її задоволені відмовити, оскільки КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і не пов'язані з виконанням законотворчого процесу.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи ВРУ, Велика Палата Верховного Суду знаходить, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 2 ст. 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених п. 9, 10 ч. 1 цієї статті.

Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Ради визначені у ст. 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (п. 1 ч. 1).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження позивачем бездіяльності ВРУ щодо невжиття передбачених п. 7 розд. XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, тобто неприйняття відповідного закону щодо припинення діяльності (ліквідації) Верховного Суду України.

Проте, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінських функцій, а тому оспорювані дії та/або бездіяльність ВРУ не можуть бути оскаржені в судовому порядку.

При цьому, суд першої інстанції правомірно не зазначив у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.

Згідно з п. 3 ст. 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи нормотворчу діяльність, Рада не виконує владних управлінських функцій.

За своєю природою Рада є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. ПовноваженняРади реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Аналізуючи зазначені положення, можні дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Ради, які виникають у правовідносинах, де ВРУ як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).

Таким чином Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що юрисдикція Верховного суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедур законотворчого процесу.

Згідно з положеннями ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 242, 266, 315, 316, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І.В.Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк Л.М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н.П. Лященко

В. В. Британчук Л.І. Рогач

Д. А. Гудима О.М. Ситнік

О. С. Золотніков О.С. Ткачук

О. Р. Кібенко В.Ю. Уркевич

В. С. Князєв О.Г. Яновська