Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21липня2025 року

м. Київ

справа № 990/377/24

Провадження № 11-159заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Губської О. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стрелець Т. Г., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2024 року (судді Олендер І. Я., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.) в адміністративній справі за позовом Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України про визнання незаконними дій, визнання протиправним та нечинним указу Президента України,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. Громадська організація «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» (далі - ГО) звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України, у якому просила:

- визнати незаконними дії Президента України та Верховної Ради України щодо продовження воєнного стану;

- визнати Указ Президента України від 28 жовтня 2024 року № 740/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» (далі - Указ № 740/2024) нечинним, протиправним та таким, що не відповідає вимогам закону (незаконним).

2. На обґрунтування позову зазначає, що Указом №740/2024 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 годин 30 хвилин 10 листопада 2024 року строком на 90 діб. Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 29 жовтня 2024 року № 4024-ІХ (далі - Закон № 4024-ІХ) затверджено Указ №740/2024. Позивач посилається на те, що такі дії Президента України та Верховної Ради України є незаконними, суперечать вимогам чинного законодавства та, як наслідок, призводять до порушення законних прав громадян України, що полягає в обмеженні більшості конституційних прав. Позивач уважає, що рішення про введення воєнного стану перешкоджає черговим президентським виборам, проведення яких в умовах воєнного стану законом прямо не заборонено. Тож, як наголошує позивач, існує порушення прав громадян на проведення вільних виборів та демократію.

3. Позивач зазначає, що його позов спрямований на забезпечення верховенства Конституції України. Акти, не пов`язані з конституційним провадженням, можуть бути оскаржені в особливому порядку, як це передбачено законодавством про оскарження актів інших конституційних органів, - Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 16 грудня 2024 року відмовив у відкритті провадження за цим позовом на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

5. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що хоча позовні вимоги ГО сформульовано як вимоги про визнання Указу № 740/2024 протиправним і нечинним та визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України щодо продовження воєнного стану, проте з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування) цей позов фактично стосується конституційності саме Закону № 4024-ІХ, без ухвалення якого згаданий Указ не набрав би юридичної сили як акт законодавства. Крім того, зазначив, що правовий акт (як рішення суб`єкта владних повноважень) є результатом низки процедурних нормативно визначених дій щодо його ухвалення, оскарження яких на предмет їх правомірності не може бути окремим (самостійним) без оскарження самого акта. Відтак позовні вимоги ГО щодо оскаржуваного у цій справі Указу Президента України, а також визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України за правовою природою є також вимогами щодо Закону № 4024-IX.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

6. Позивач подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2024 року, в якій просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. Позивач вказує на те, що про неконституційність оскаржуваного Указу в позовній заяві мова не йде.Разом з тим Касаційний адміністративний суд надав свою суб`єктивну думку викладеним в позові обставинам, що призвело до постановлення незаконної та необґрунтованої ухвали суду.

8. Також вважає, що висновок суду першої інстанції не ґрунтується ні на нормах чинного законодавства, ні на вказаних в позові обставинах, що слугували підставою для звернення до суду із цим позовом. Відтак суд вдався до вільного тлумачення нормативно-правового обґрунтування позову, яке не відповідає тому, що викладено в змісті позовної заяви, тим самим проявивши свою заангажованість під час здійснення правосуддя.

9. Скаржник зазначає, що, як убачається зі змісту позовної заяви, підставами для звернення до суду з позовом було вказано те, що положення статті 106 Конституції України, яка визначає повноваження Президента України, не містять серед переліку права Президента України вчиняти дії щодо прийняття указу про продовження воєнного стану. Також аналіз статті 85 Конституції України, яка визначає повноваження Верховної Ради України, свідчить, що до повноважень Верховної Ради України не належить законодавче право вчиняти дії щодо затвердження указу Президента України про продовження воєнного стану шляхом ухвалення відповідного закону.

10. Таким чином, на думку позивача, дії суб`єктів владних повноважень, а саме Президента України та Верховної Ради України, які виражені у формі прийняття указу Президента України про продовження воєнного стану та Закону України про затвердження такого Указу відповідно, є такими, що вчинені з перевищенням влади та повноважень, які визначені Конституцією України та за своїм змістом відносяться до вичерпних повноважень вказаних суб`єктів влади. Крім того, строк повноважень Президента України закінчився у березні 2024 року, відповідно всі дії, що вчиняються Президентом України, є нелегітимними та незаконним.

11. Отже, наведені підстави позову не свідчать про те, що позивач обґрунтовує заявлені вимоги в позові як такі, що не відповідають Конституції України. Більше того, позивач закцентував увагу суду на тому, що підставами визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України щодо продовження воєнного стану на території України та, як наслідок, визнання Указу № 740/2024 нечинним, протиправним і таким, що не відповідає вимогам закону (незаконним), обґрунтовані саме відсутністю повноважень, а тому їх прийняття є таким, що не відповідає закону.

Рух апеляційної скарги

12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 23 квітня 2025 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів

13. Офіс Президента України подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу ГО без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2024 року - без змін.

14. Обґрунтований відзив фактично тими ж підставами, з яких виходив суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі, з акцентом на віднесення питання про відповідність Конституції України законів України до виключної компетенції Конституційного Суду України.

15. У поданому Верховною Радою України відзиві на апеляційну скаргу також зазначено про підтримання висновків Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 16 грудня 2024 року щодо підстави для відмови у відкритті провадження у справі за позовом ГО та висловлено прохання залишити апеляційну скаргу ГО без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) заслухала суддю-доповідача, перевірила рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, та виснувала, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

17. За пунктом 20 частини першої статті 106 Конституції України до повноважень Президента України віднесено, зокрема, прийняття відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.

18. Частиною третьою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

19. Згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

20. Як зазначено вище, Указ № 740/2024 затверджено Законом України № 4024-ІХ, який набрав чинності з моменту його опублікування, а саме із 07 листопада 2024 року.

21. Велика Палата погоджується з висновками суду першої інстанції, що хоча позовні вимоги ГО сформульовано як вимоги про визнання Указу № 740/2024 протиправним і нечинним та визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України щодо продовження воєнного стану, проте з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування) цей позов фактично стосується конституційності саме Закону № 4024-IX, без ухвалення якого згаданий Указ не набрав би юридичної сили як акт законодавства. Крім того, правовий акт (як рішення суб`єкта владних повноважень) є результатом низки процедурних нормативно визначених дій щодо його ухвалення, оскарження яких на предмет їх правомірності не може бути окремим (самостійним) без оскарження самого акта. Відтак позовні вимоги ГО щодо оскаржуваного у цій справі указу Президента України, а також визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України за правовою природою є також вимогами щодо Закону № 4024-IX.

22. Велика Палата зазначає, що такі міркування не суперечать принципу jura novit curia («суд знає закони»), сутність якого полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилань сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus), та ґрунтуються на змісті позовних вимог ГО та зазначених підставах позову.

23. Разом з тим за принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Основного Закону, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

24. За змістом статті75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону належить прийняття законів.

25. У Рішенні Конституційного Суду України від 03 грудня 1998 року № 17-рп/98 наголошено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.

26. Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.

27. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України так і визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

28. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

29. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).

30. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України виходячи з положень статей 85 91 Конституції України вказав, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. До повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.

31. Водночас відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

32. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

34. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

35. На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

36. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України

37. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

38. Разом з тим згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

39. Колегія суддів Великої Палати звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізують свої владні (управлінські) функції / повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

40. Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати від 26 червня 2019 року у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19), від 08.04.2020 у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20), від 30.09.2020 у справі № 9901/95/20 (провадження № 11-270заі20), від 14.04.2021 у справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21), від 25.04.2024 у справі № 990/40/24 (провадження № 11-39заі24) та від 13 лютого 2025 року у справі № 990/357/24 (провадження № 11-294заі24, спір в яких стосувався подібних правовідносин.

41. Таким чином, віднесення питання про відповідність Конституції України законів України до виключної компетенції Конституційного Суду України вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

42. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

43. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

44. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

45. Велика Палата вважає, що суд першої інстанції ухвалу від 16 грудня 2024 року у справі № 990/377/24 постановив з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, підстав для скасування оскарженої ухвали немає.

Висновки щодо розподілу судових витрат

46. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

47. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 311 312 315 316 322 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2024 року у справі № 990/377/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. А. Губська

Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков

О. Л. Булейко Т. Г. Стрелець

А. А. Воробйова О. С. Ткачук

А. А. Ємець В. Ю. Уркевич

В. В. Король Є. А. Усенко

О. В. Кривенда Н. В. Шевцова

С. Ю. Мартєв