Історія справи

Ухвала ВП ВС від 07.12.2020 року у справі №9901/241/20
Ухвала КАС ВП від 19.08.2020 року у справі №9901/241/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 березня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/241/20

Провадження № 11-408заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В.

М., Ткача І. В.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року (у складі колегії суддів Жука А. В., Данилевич Н. А., Губської О. А., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М. ),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому просив:

- визнати протиправною дію Президента України Зеленського В. О., яка полягає у направленні звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року до Міністерства освіти і науки України (далі - Міністерство);

- зобов'язати Президента України Зеленського В. О. розглянути звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року і повідомити йому про результати перевірки цього звернення та суть прийнятого рішення.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що 22 липня 2020 року направив відповідачу звернення, у якому просив подати до Верховної Ради України проєкт закону щодо встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській Радянській Соціалістичній Республіці (далі -Українська РСР). Крім того, у зверненні позивач просив не направляти його звернення до Міністерства, яке припинило розгляд його звернень відповідно до статті 8 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР). Однак 29 липня 2020 року відповідач направив звернення позивача до Міністерства.

ОСОБА_1 вважає, що Президент України, маючи відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи, не розглянув його звернення, чим порушив право позивача на розгляд звернення уповноваженою на те посадовою особою чи органом державної влади та на отримання відповіді на нього.

3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Не погодившись з рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.

5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 грудня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року.

6.21 грудня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року - без змін.

7. Ухвалою від 24 грудня 2020 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин

8.22 липня 2020 року ОСОБА_1 направив Президенту України Зеленському В. О. звернення, у якому зазначив про неможливість отримання ним дубліката диплома бакалавра про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В. Г. Бєлінського. Вказав, зокрема, що його численні звернення до Міністерства із зазначеного питання не вирішили порушеного ним питання, а Міністерство припинило розгляд його звернень, незважаючи на те, що питання видачі дубліката диплома так і не вирішено.

9. ОСОБА_1 у зазначеному зверненні просив Президента України подати до Верховної Ради України проєкт закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР, а також висловив прохання щодо ненаправлення цього звернення до Міністерства. Мотивував це тим, що звертається до відповідача втретє, оскільки попередні два звернення (від 07 травня та 01 липня 2020 року) Президентом України було направлено до Міністерства, яке прийняло рішення щодо припинення розгляду його звернень з питань видачі дубліката диплома, про яке ОСОБА_1 було повідомлено листом від 30 жовтня 2019 року та копію якого було долучено до звернення від 07 травня 2020 року.

10. З листа Міністерства від 30 жовтня 2019 року слідує, що неодноразові звернення ОСОБА_1 щодо видачі дубліката документа про вищу освіту були розглянуті відповідно до Закону України "Про звернення громадян". Зокрема, протягом 2018-2019 років позивачу надіслано відповіді-роз'яснення від 16 січня 2018 року № 1/11-474, від 30 січня 2018 року № 1/11-1034, від 05 квітня 2018 року № 1/11-3853, від 26 грудня 2018 року № 1/11-14652, від 04 березня 2019 року № 1/11-2255, від 12 березня 2019 року № 1/11-2540, від 26 березня 2019 року № 1/11-3052 та № 1/11-3053, від 03 травня 2019 року № 3.4.3/8-19, від 18 червня 2019 року № 1/11-5654, від 19 червня 2019 року № 3.4.3/87-19 (а. с. 3).

11. Відповідно до супровідного листа від 29 липня 2020 року № 22/041079-14, наявного в матеріалах справи (а. с. 4), Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України надіслав звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року на розгляд Міністерству, про що також повідомив заявника.

12. Позивач, вважаючи неправомірними такі дії Президента України щодо нерозгляду його заяви по суті та направлення її до Міністерства, звернувся до суду із цим адміністративним позовом.

Оцінка суду першої інстанції

13. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що звернення позивача правомірно направлено структурним підрозділом Офісу Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення порушеного у зверненні питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а відноситься саме до компетенції Міністерства.

14. Водночас суд першої інстанції зазначив про те, що припинення Міністерством відповідно до статті 8 Закону № 393/96-ВР розгляду звернень ОСОБА_1 щодо порушених ним питань щодо можливості отримання дубліката диплома, здобутого за часів Української РСР, не спростовує висновків про те, що втретє отримане Президентом України звернення позивача із порушеними питаннями в частині, що не входять до його компетенції, повинно надсилатись ним за належністю відповідному органу (у цьому випадку Міністерству), як цього вимагають положення Закону України "Про звернення громадян". Те, що Міністерство не розглядає повторні звернення від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, не наділяє Президента України повноваженнями надавати відповідь по суті такого звернення замість компетентного органу.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

15. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення порушив норми матеріального права.

Зокрема, зазначає, що висновок суду першої інстанції про те, що його звернення не є заявою, а є пропозицією, на думку скаржника, суперечить статті 3 Закону № 393/96-ВР. Мотивує це тим, що у своєму зверненні від 22 липня 2020 року просив забезпечити встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що не є пропозицією щодо покращення роботи "якогось" органу влади, а є конкретним проханням.

16. ОСОБА_1 також зауважує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду при вирішенні спору не застосував статтю 8 Закону № 393/96-ВР, відповідно до якої не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом від одного і того ж громадянина з одного й того ж питання, якщо перше вирішено по суті.

17. Крім того, суд першої інстанції, на думку скаржника, неправильно застосував для вирішення спору частину третю статті 7 Закону № 393/96-ВР, оскільки відповідач направив його звернення органу влади, якому заборонено розглядати таке звернення, що не є направленням за належністю.

18. ОСОБА_1 також зазначив, що суд першої інстанції не застосував статтю 93 Конституції України, відповідно до якої Президент України має право законодавчої ініціативи, а Міністерство такого права не має.

19. На підставі зазначеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.

Позиція Президента України щодо апеляційної скарги ОСОБА_1.

20. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

21. На думку представника Президента України, суд першої інстанції обґрунтовано вказав, що звернення скаржника від 22 липня 2020 року було правомірно направлено Департаментом з питань звернень громадян Офісу Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення порушеного питання у зверненні ОСОБА_1 не належить до повноважень відповідача, а відноситься до компетенції Міністерства.

Окремо представник відповідача звертає увагу на те, що ОСОБА_1 систематично звертається до Президента України з ідентичними за змістом зверненнями, у яких висловлює прохання розробити проєкт закону щодо нормативного врегулювання порядку видачі дублікатів дипломів про освіту, що видавалися в Українській РСР.

Усі звернення скаржника надсилалися Офісом Президента України за належністю.

Зазначені обставини, зокрема щодо перенаправлення відповідних звернень Міністерству, неодноразово були предметом судового розгляду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

22. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. За змістом статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

24. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон № 393/96-ВР. Закону України "Про звернення громадян" забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

25. Частиною першою статті 5 Закону № 393/96-ВР передбачено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

26. Закону України "Про звернення громадян" визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

27. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями (частина третя статті 7 Закону № 393/96-ВР).

28. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України.

Зазначеною нормою не передбачено вирішення питань, пов'язаних з визначенням порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту.

29. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 (далі - Положення), Міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

30. Пунктом 4 Положення визначено, що Міністерство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України;

- розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції;

- погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається

31. Заслухавши суддю-доповідача та перевіривши матеріали справи, доводи, наведені в апеляційній скарзі й у відзиві на неї, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

32. Застосовані судом у цій справі правові норми свідчать про те, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

33. Водночас якщо питання, порушене в одержаному зверненні, не входить до повноважень відповідного органу, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ним за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

34. Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Президента України зі зверненням, у якому виклав обставини неможливості отримання ним дубліката диплома про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В. Г. Бєлінського та просив забезпечити його право на отримання диплома в порядку, встановленому чинним законодавством, або іншого документа, який підтверджуватиме закінчення ним у 1981 році зазначеного інституту.

35. З аналізу положень статті 106 Конституції України слідує, що вирішення питань, порушених ОСОБА_1 у зверненні від 22 липня 2020 року, зокрема щодо визначення порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, у тому числі дублікатів документів, що видавалися раніше, не належить до повноважень Президента України.

36. Разом з тим відповідно до правового регулювання, визначеного у пунктах 29,30 цієї постанови, вирішення питань, пов'язаних як із розробкою пропозицій щодо вдосконалення законодавчих актів, а також проєктів законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до компетенції Міністерства, так і з затвердженням порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимог до їх форми та/або змісту, належить саме до компетенції Міністерства як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, а не до повноважень Президента України.

37. Відтак Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про те, що суд першої інстанції не застосував статтю 93 Конституції України, відповідно до якої відповідач має право законодавчої ініціативи, а Міністерство такого права не має, оскільки, як зазначено вище, Міністерство відповідно до покладених на нього завдань розробляє проєкти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції.

38. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що відповідач, направляючи звернення ОСОБА_1 до Міністерства для розгляду та вирішення по суті, діяв у порядку, передбаченому статтею 7 Закону № 393/96-ВР.

39. Відтак доводи ОСОБА_1 про те, що відповідач не повинен був направляти його звернення до Міністерства, оскільки останнє раніше вже відмовилось розглядати звернення позивача на підставі статті 8 Закону № 393/96-ВР, є безпідставними, оскільки вирішення питання щодо видачі дубліката диплома, здобутого за часів Української РСР, не відноситься до повноважень Президента України, визначених статтею 106 Конституції України, а припинення Міністерством розгляду заяв позивача не наділяє відповідними повноваженнями Президента України.

40. Доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.

41. Обов'язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення (параграф 23 рішення Європейського суду з прав людини від 18 липня 2006 року у справі "Проніна проти України").

42. З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1, а інші доводи його апеляційної скарги вважає недоречними та необґрунтованими.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

1. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

2. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

3. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: В. В. Британчук В. С. Князєв

Ю. Л. Власов Г. Р. Крет

І. В. Григор'єва Л. М. Лобойко

М. І. Гриців К. М. Пільков

Д. А. Гудима В. В. Пророк

Ж. М. Єленіна Л. І. Рогач

О. С. Золотніков В. М. Сімоненко

Л. Й. Катеринчук І. В. Ткач