Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" червня 2015 р. м. Київ К/800/41694/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого судді: суддів: Стрелець Т.Г., Голяшкіна О.В., Зайця В.С.,

секретар судового засідання - Ярош Д.В.,

за участю представників:

від прокуратури - Грищенко М.А.,

від відповідача - Бородінов А.Д.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України

на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 травня 2014 року

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2014 року

у справі №826/2051/14

за позовом Першого заступника прокурора Західного регіону України з нагляду за

додержанням законів у воєнній сфері

до Директора Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю

Міністерства оборони України

про зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

В лютому 2014 року Перший заступник прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері звернувся до суду з позовом до Директора Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України, яким просив зобов'язати директора Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України вжити невідкладних заходів до усунення зазначених у поданні № 07/1-1127 вих-13 від 29.11.2013 порушень Бюджетного кодексу України, Закону України «Про Збройні Сили України», причин та умов, що їм сприяли, а також вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності винних службових осіб.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 травня 2014 року у справі №826/2051/14, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2014 року, позовні вимоги задоволено.

При ухваленні рішень суди попередніх інстанцій виходили з доведеності прокурором своїх вимог, оскільки він мав правові підстави для надання оцінки діяльності посадових осіб Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України. Враховуючи виявлені порушення законодавства, винесення подання здійснено у межах повноважень прокуратури та підлягає обов'язковому виконанню.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Департамент внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення, яким в позові відмовити.

Прокуратура Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері подала до Вищого адміністративного суду України заперечення на касаційну скаргу, в якому наголошувала на відповідності судових рішень обставинам справи та вимогам законодавства України, просила залишити касаційну скаргу без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх в судовому засіданні представників прокуратури та відповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, наданої ними правової оцінки обставин у справі, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.11.2013 року першим заступником прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері видано постанову № 07/1-1052вих13 про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, якою з метою повної та всебічної перевірки фактів встановлених під час аудиту відповідності обсягу виконаних робіт з капітального ремонту будівлі № 42 військового містечка № 135 (м. Львів) проведеного Територіальним Західним управлінням внутрішнього аудиту та контролю.

29.11.2013 року виконуючим обов'язки прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері складено подання № 07/1-1127вих13, із зазначенням, що в супереч вимогам статті 26 Бюджетного кодексу України, статті 10 Закону України «Про Збройні Сили України», пунктів 4, 5 Порядку утворення структурні підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органів та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1001 від 28.09.2011, пунктів 1.7, 1.8,1.9 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України № 753 від 14.11.2012, діяльність Управління не забезпечує ефективне виявлення порушень фінансової дисципліни та бюджетного законодавства, запобігання фактам незаконного неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, надані повної і достовірної інформації щодо стану збереження активів та управління військовим майном, що не забезпечує поновлення інтересів держави та викладено наступні вимоги:

- розглянути подання та вжити заходів до усунення виявлених порушень Бюджетного кодексу України, Закону України «Про Збройні Сили України», причин та умов, що їм сприяли;

- за допущені порушення вимог закону вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника Територіального Західного управління внутрішнього аудиту та контролю полковника ОСОБА_6, інспектора відділу фінансового аудиту майора ОСОБА_7 та провідного бухгалтера відділу аудиту у сфері будівництва, використання фондів та земель ОСОБА_8;

- про результати розгляду подання та вжиті заходи повідомити прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері у 20-ти денний строк з дня отримання подання.

У відповідності з листом №234/337 від 25.01.2014 директор Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України розглянув подання прокуратури та повідомив, що Департамент та його територіальні управління не є учасниками бюджетного процесу, а тому перевірка їх діяльності з точки зору дотримання чи порушення вимог бюджетного законодавства є некоректною. Крім того, підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності вказаних у поданні посадових осіб на даний час не вбачається.

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення виходячи з наступного.

Згідно статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор має право внесення подань, які є актами реагування на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: усунення порушень закону, причин та умовам, що їм сприяли; притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; відшкодування шкоди; скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Частиною 5 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утримуватися від вчинення певних дій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність у прокуратури повноважень на прийняття подання.

Відповідно до пункту 3 частини 1 та частини 2 статті 19 Закону України «Про прокуратуру», предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.

Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

За приписами частин 1, 2 статті 21 Закону України «Про прокуратуру», перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Як вбачається з матеріалів справи, Департамент внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України в своїй діяльності керується Конституцією та законами України, зокрема, Положенням про Департамент внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України, затвердженим наказом Міністерства оборони України від 01.04.2013 року №222 (далі по тексту Положення №222), постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 року №1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (далі по тексту Постанова №1001).

Відповідно до п.9 Положення №222, оцінка якості внутрішнього аудиту центрального органу виконавчої влади здійснюється як керівником підрозділу внутрішнього аудиту, так і Держфінінспекцією, та її територіальними органами.

Пунктом 18 Постанови №1001 визначено, що органи Держфінінспекції здійснюють контроль за станом внутрішнього аудиту шляхом оцінки якості внутрішнього аудиту центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи не частіше ніж один раз на рік. Зазначена оцінка якості проводиться у формі дослідження.

Держфінінспекція надає керівникові центрального органу виконавчої влади за результатами оцінки якості внутрішнього аудиту рекомендації щодо його удосконалення та усунення недоліків.

Враховуючи вказані вище норми, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що органом, який здійснюють контроль за станом внутрішнього аудиту, є Державна фінансова інспекція України.

Прокуратурою Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері при проведенні перевірки було надано оцінку якості внутрішнього аудиту Територіального Західного управління внутрішнього аудиту та контролю без попередньої перевірки Державної фінансової інспекції України, що є порушенням ч.1 ст.21 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином суд касаційної інстанції вважає, що зобов'язуючи відповідача розглянути подання та вжити заходів до усунення виявлених порушень Бюджетного кодексу України, Закону України «Про Збройні Сили України» і вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, прокуратура перебрала на себе дискреційній повноваження Територіального Західного управління внутрішнього аудиту та контролю.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про недоведеність Першим заступником прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері позовних вимог.

Приймаючи до увагу те, що судами попередніх інстанцій зібрані всі необхідні докази у справі і вони не потребують додаткової перевірки, обставини справи з'ясовані повно та правильно, однак рішення першої та апеляційної інстанцій є помилковим, прийнятими з неправильним застосуванням норм матеріального права, судова колегія Вищого адміністративного суду України вважає на необхідне скасувати рішення судів та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 травня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2014 року у справі №826/2051/14 - скасувати.

Ухвалити нове рішення.

В задоволені позовних вимог відмовити.

Постанова може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: