Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" травня 2016 р. м. Київ К/800/24849/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Калашнікової О.В.,

Суддів: Сороки М.О.,

Леонтович К.Г.

секретар судового засідання - Маджар О.

за участю

представника благодійного фонду Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр - директора Фонду Борейка В.Є.,

представника громадської еколого-правової організації "ЕкоПраво-Київ" - Левіна Г.М.

представника Міністерства екології та природних ресурсів України - Важинської Ю.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою громадської еколого-правової організації "ЕкоПраво-Київ" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі № 826/11340/14 за позовом благодійного фонду Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", громадської еколого-правової організації "ЕкоПраво-Київ" до Міністерства екології та природних ресурсів України, треті особи - Дунайський біосферний заповідник Національної академії наук України, Національна Академія Наук України, про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії щодо зміни нормативно правового акту, -

в с т а н о в и л а:

Благодійний фонд Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", громадська еколого-правова організація "ЕкоПраво-Київ" звернулися в суд з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України, в якому просили: визнати протиправною бездіяльність відповідача, пов'язану з не усуненням протиріччя між абзацом 2 підпункту 3.1.1 пункту 3.1 в частині слів " (за винятком передбаченого в пункті 3.1.4)" та підпункту 3.1.4 пункту 3.1 (повністю) Положення про Дунайський біосферний заповідник, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №538 від 22.10.2008 року та абзацу 3 частини першої статті 16, абзацу 1 частини першої статті 18 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" щодо можливості здійснення рибальства в заповідній зоні Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України.

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем протиправно не приведено Положення №548 у відповідність до норм Закону України "Про природно-заповідний фонд України", яким прямо заборонено здійснення промислового рибальства в Дунайському біосферному заповіднику Національної академії наук України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року, у задоволенні позову відмовленою

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, громадська еколого-правова організація "ЕкоПраво-Київ" звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та задовольнити позов.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, 16.05.2014 року благодійний фонд Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр" направив до відповідача лист №39, в якому просив відмінити пункти Положення про Дунайський біосферний заповідник, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №538 від 22.10.2008 року та проекту організації території Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України як незаконного та внести доповнення, у відповідності до Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Листом №9-03/522-14 від 02.06.2014 року директор Департаменту заповідної справи Міністерства екології та природних ресурсів України зазначив про створення комісії з питання перезонування території Дунайського біосферного заповідника. Крім того, в листі вказано про направлення до біосферних заповідників доручення щодо необхідності переглянути проекти організації їх території у відношенні Закону України "Про природно-заповідний фонд України", а також встановлення відповідності задекларованої в них діяльності спеціальних адміністрацій основним завданням та режиму об'єкту природно-заповідного фонду. Також зазначено, що у разі виявлення невідповідностей у місячний строк підготувати проекти змін до проектів організації території та подати їх до міністерства.

02 вересня 2013 року благодійний фонд Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр" звернувся до відповідача із листом №65, в якому просив відмінити пункти Положення №538 та проекту організації території Дунайського біосферного заповідника як незаконного та внести доповнення, у відповідності Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Однак, листом №519/09/3-13 від 17.09.2013 року "Щодо розгляду звернення" відповідач вказав про звернення до НАН України, з проханням надати узгоджені пропозиції щодо внесення змін до Положення №538 та Проекту організації території з метою приведення їх у відповідність до вимог Закону.

Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що нормативно-правові акти, які врегульовували процес становлення та створення Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України, передбачали збереження традиційного рибальства на території заповідника. Також, судами попередніх інстанцій зазначено про те, що рибальство, яке здійснюється в Дунайському біосферному заповіднику є традиційним видом промислу в його акваторії, та є таким, що відповідає його цільовому призначенню.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.

Відповідно до статей 1, 5, пункту 3 частини першої 16 Закону України "Про природно-заповідний фонд" завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.

Завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються Центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки загальнодержавного значення, а також регіональні ландшафтні парки є юридичними особами.

На території природних заповідників забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти, а саме: мисливство, рибальство, туризм, інтродукція нових видів тварин і рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окремих видів тварин понад допустиму науково обґрунтовану ємкість угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, за винятком матеріалів, необхідних для виконання наукових досліджень.

Частиною першою статтею 18 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" визначено, що для біосферних заповідників установлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних комплексів згідно з функціональним зонуванням: заповідна зона, буферна зона, зона антропогенних ландшафтів. Під заповідною зоною законодавець визначає включає території, призначені для збереження і відновлення найбільш цінних природних та мінімально порушених антропогенними факторами природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу; її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища №538 від 22.10.2008 року затверджено Положення про Дунайський біосферний заповідник.

Відповідно до пунктів 1.3, 1.5 Положення №538 Дунайський біосферний заповідник є природоохоронною, науково-дослідною установою міжнародного значення, який рішенням ЮНЕСКО від 02.02.1999 року включено до світової мережі біосферних заповідників у складі білатерального румунсько-українського біосферного резервату "Дельта Дунаю".

В підпункті 3.1.1 пункту 3.1 розділу 3 даного Положення зафіксовано, що на території (акваторії) заповідної зони забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню Дунайського біосферного заповідника, порушує природний розвиток процесів і явищ або створює загрозу шкідливого пливу на його природні комплекси та об'єкти, а саме мисливство, рибальство (за винятком передбаченого в підпункті 3.1.4).

Згідно з підпунктом 3.1.4 пункту 3.1 розділу 3 Положення №538 для підтримки деяких традиційних видів господарської діяльності в заповідній зоні також допускається рибальство на спеціально відведених ділянках в заповідній зоні заповідника, яке не суперечить його цільовому призначенню та не порушує природний розвиток процесів та явищ відповідно до висновку наукової експертизи від 09.07.2008 року Інституту гідробіології НАН України.

Як зазначено вище, на думку позивачів вказані пункти Порядку №538 порушують пункт 3 частини першої 16 Закону України "Про природно-заповідний фонд".

З цього приводу колегія суддів Вищого адміністративного суду зазначає наступне.

Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин. Статтею 92 Конституції України визначено коло питань (суспільних відносин), які можуть бути врегульовані виключно законами України.

Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Відповідно до вищезазначеного, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідно до встановлених обставин у справі дійсно наявні ознаки бездіяльності з боку відповідача щодо не усунення суперечностей між абзацом 2 підпункту 3.1.1 пункту 3.1 в частині слів " (за винятком передбаченого в пункті 3.1.4)" та підпункту 3.1.4 пункту 3.1 (повністю) Положення про Дунайський біосферний заповідник, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №538 від 22.10.2008 року та абзацу 3 частини першої статті 16, абзацу 1 частини першої статті 18 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" щодо можливості здійснення рибальства в заповідній зоні Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу громадської еколого-правової організації "ЕкоПраво-Київ" задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов благодійного фонду Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", громадської еколого-правової організації "ЕкоПраво-Київ" до Міністерства екології та природних ресурсів України, треті особи - Дунайський біосферний заповідник Національної академії наук України, Національна Академія Наук України, про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії щодо зміни нормативно правового акту - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Міністерства екології та природних ресурсів України пов'язану з не усуненням протиріччя між абзацом 2 підпункту 3.1.1 пункту 3.1 в частині слів " (за винятком передбаченого в пункті 3.1.4)" та підпункту 3.1.4 пункту 3.1 (повністю) Положення про Дунайський біосферний заповідник, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №538 від 22.10.2008 року та абзацу 3 частини першої статті 16, абзацу 1 частини першої статті 18 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" щодо можливості здійснення рибальства в заповідній зоні Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України.

Зобов'язати Міністерство екології та природних ресурсів України привести у відповідність до ст.ст.16, 18 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" Положення про Дунайський біосферний заповідник, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №538 від 22.10.2008 року.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: