Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2018 року

м. Київ

Справа № 908/938/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

головуючого - Пількова К. М., суддів: Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління соціального захисту населення Васильківської районної державної адміністрації Запорізької області на рішення Господарського суду Запорізької області від 08.06.2017 (суддя Боєва О. С.) та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 11.09.2017 (головуючий суддя - Чернота Л. Ф., судді Зубченко І. В., Радіонова О. О.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Укртелеком" в особі Запорізької філії ПАТ "Укртелеком" до Управління соціального захисту населення Васильківської районної державної адміністрації Запорізької області про стягнення 190 796,18 грн.,

Короткий зміст позовних вимог

1. 04.05.2018 Публічне акціонерне товариство "Укртелеком" в особі Запорізької філії ПАТ "Укртелеком" (далі - Позивач) звернулося до Управління соціального захисту населення Васильківської районної державної адміністрації Запорізької області (далі - Відповідач) з позовом про стягнення заборгованості в сумі 190796,18 грн.

Позовна заява мотивована тим, що у період з січня 2016 року по грудень 2016 року Позивачем надавалися телекомунікаційні послуги споживачам, які проживають у Васильківському районі Запорізької області і мають право на відповідні пільги, передбачені чинним законодавством. Переліки споживачів-пільговиків за видами пільг складались Позивачем за формою № 2-пільга, затвердженою наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 04.10.2007 № 535 "Про затвердження форми для розрахунку видатків на відшкодування витрат пов'язаних з наданням пільг "2-пільга", та Інструкції про порядок її заповнення", а також в електронному і паперовому вигляді направлялися Відповідачу щомісячно. Всупереч вимогам нормативно-правових актів Відповідачем не здійснена оплата Позивачу вартості телекомунікаційних послуг в обсязі наданих абонентам пільг з оплати за послуги зв'язку, внаслідок чого утворилась заборгованість у розмірі 190796,18 грн. Розрахунки видатків на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням пільг направлялись Відповідачу, однак останнім не було дотримано процедуру доведення до розпорядників коштів вищого рівня обсягів фактично понесених постачальником послуг витрат та не вирішувалось питання про отримання фінансування.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. 08.06.2017 Господарський суд Запорізької області вирішив позов задовольнити; стягнути з Відповідача на користь Позивача 190796,18 грн. основного боргу. Вказане рішення залишене без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 11.09.2017.

Прийняті у справі судові рішення мотивовані тим, що право окремих категорій громадян на пільги з оплати телекомунікаційних послуг встановлено Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", Законом України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку", Законом України "Про соціальний захист дітей війни", Законом України "Про жертви нацистських переслідувань", Законом України "Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні", Законом України "Про статус ветеранів військової служби і ветеранів органів внутрішніх справ та їх соціальний захист", Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", Законом України "Про охорону дитинства", Законом України "Про прокуратуру", Законом України "Про Національну поліцію", Законом України "Про Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації в Україні", Кодексом цивільного захисту України, Законом України "Про Службу безпеки України" та Порядком надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2015 № 389 (далі - Порядок). Відповідно до положень зазначених законодавчих актів надання телекомунікаційних послуг пільговій категорії громадян є обов'язком Позивача. Надання пільг ґрунтується на принципі відшкодування витрат підприємствам, які надають послуги пільговим категоріям громадян. Чинне законодавство передбачає відшкодування витрат за надані послуги пільговим категоріям громадян за рахунок державних коштів. При цьому зобов'язання сторін виникають безпосередньо із Законів України і не залежать від їх бажання. Безумовному обов'язку оператора телекомунікацій надавати пільги визначеним категоріям громадян кореспондує безумовний обов'язок держави в особі її органів відшкодувати такі пільги. Зобов'язання щодо виплати субсидій, допомоги, пільг з оплати спожитих житлово-комунальних послуг та послуг зв'язку, компенсацій громадянам з бюджету, на які згідно із Законами України мають право відповідні категорії громадян, обліковуються незалежно від виділених на цю мету бюджетних призначень. Обов'язок Відповідача з компенсації вартості наданих Позивачем телекомунікаційних послуг споживачам, які мають право на такі пільги, виникає безпосередньо з нормативно-правових актів і його виконання не може ставитись в залежність від дій чи бездіяльності будь-яких третіх осіб. Під час розгляду справи Відповідач не надав жодних доказів, які б спростовували заявлені позовні вимоги та свідчили б про відсутність у нього обов'язку сплатити заявлену до стягнення суму заборгованості.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. 30.11.2017 Відповідач (Скаржник) подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Господарського суду Запорізької області від 08.06.2017 та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 11.09.2017, ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

4. 28.03.2018 Позивач подав відзив, в якому просить залишити рішення Господарського суду Запорізької області від 08.06.2017 та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 11.09.2017 без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

5. У спірних правовідносинах Відповідач не виступає органом державної влади, наділеним господарською компетенцією, а спірні правовідносини не є такими, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, тому даний спір є спором про право, порушене внаслідок неправомірних дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень під час здійснення владної управлінської функції, отже належить до компетенції адміністративного суду і має розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Таким чином прийняті судові рішення підлягають скасуванню на підставі пункту 1 частини 1 статті 80 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

6. Позивач надсилав на адресу Відповідача акти звірок щодо надання телекомунікаційних послуг зв'язку пільговій категорії населення, але вони не підписані та не відкориговані Відповідачем, що є особливою умовою, а з'ясування цієї обставини має істотне значення при винесенні рішення у цій справі.

7. Позивачем не надано уточнюваної інформації в акті звіряння за грудень 2016 року з врахуванням померлих та вибулих осіб, копія відповідного листа як доказ додано до письмових заперечень на позов, що є порушенням вимог пункту 1 частини 1 статті 104 ГПК України. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256 до повноважень Відповідача не належить обов'язок підтримання бази пільговиків в актуальному стані та одночасне повідомлення про це Позивача.

8. Відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" така субвенція з державного бюджету не передбачена. Договір про надання послуг електрозв'язку громадянам пільгових категорій у 2016 році не укладався та ніяких актів звіряння між Відповідачем та Позивачем у 2016 році не проводилось, тому кредиторської заборгованості не існує, реєстрація кредиторської заборгованості в органах державної казначейської служби України за відсутності відповідного договору та фінансування не проводилась.

9. Прийнятий Верховною Радою України 18.02.2016 Закон України "Про внесення змін до додатків № 3 та № 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", відповідно до якого Запорізькій області передбачалась субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам та надання пільг з послуг зв'язку, інших передбачених законом пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, був ветований Президентом України. Зміст статті 91 Бюджетного кодексу України містить посилання "можуть здійснюватись", що свідчить про необов'язковість його виконання за рахунок місцевих бюджетів.

Доводи Позивача, викладені у відзиві на касаційну скаргу

10. Правовідносини, які склались між сторонами мають господарський характер, а не публічно-правовий, що відносить вирішення спорів даної категорії до господарського суду.

11. Обов'язок оператора надати телекомунікаційну послугу на пільгових умовах особам, які побажали скористатися пільгою, підлягає виконанню, незважаючи на те, що Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" та місцевими бюджетами видатків на ці потреби не передбачено.

12. Чинне законодавство не передбачає обов'язковості укладення договору про відшкодування витрат за надані послуги зв'язку, оскільки відповідні зобов'язання виникають безпосередньо із Законів України.

13. Вирішення питання щодо отримання коштів від розпорядників коштів вищого рівня для проведення розрахунків з постачальниками послуг віднесено до компетенції саме органів соціального захисту населення.

14. Позиція Відповідача, яка ґрунтується на відмові проводити розрахунки з Позивачем з причин того, що Відповідач має право взяти бюджетні зобов'язання лише в межах бюджетного асигнування відповідно до частини 1 статті 48 Бюджетного кодексу України, є помилковою, оскільки Відповідачем не застосовується частина 6 статті 48 БК України та вимоги Порядку в частині зменшення рівня заборгованості минулих періодів та допущення виникнення заборгованості за бюджетними зобов'язаннями в поточному році.

15. Станом на 26.03.2018 рішення суду у цій справі є виконаним у повному обсязі.

Позиція Верховного Суду

16. Відповідно до статті 9 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв'язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності. За змістом частини 3 статті 63 Закону України "Про телекомунікації" та пункту 63 Правил надання та отримання телекомунікаційних послуг, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 11 квітня 2012 року (далі - Правила), споживачам, які мають установлені законодавством України пільги з їх оплати, телекомунікаційні послуги надаються операторами, провайдерами телекомунікацій відповідно до законодавства України. Законом України "Про телекомунікації" та Правилами не передбачено жодного обмеження щодо надання послуг у разі відсутності коштів на зазначені цілі. Вказані норми законодавства закріплюють реалізацію державних соціальних гарантій певним категоріям громадян та є нормами прямої дії: безумовному обов'язку оператора телекомунікаційних послуг надавати послуги зв'язку тим категоріям громадян, які мають установлені законодавством пільги з їх оплати, кореспондує безумовний обов'язок держави в особі її органів відшкодувати вартість таких послуг суб'єкту господарювання, який їх надає. За змістом підпункту б пункту 4 частини 1 статті 89 та статті 102 БК України до видатків місцевих бюджетів належать видатки на відшкодування вартості послуг зв'язку, наданих тим категоріям громадян, яким державою передбачено пільги з їх оплати, що здійснюється за рахунок субвенцій з Державного бюджету України на здійснення державних програм соціального захисту в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. При цьому чинне законодавство України не передбачає обов'язковості укладення договору про розрахунки з постачальниками послуг, наданих особам, які згідно із чинним законодавством мають право на пільги, оскільки зобов'язання сторін у таких відносинах виникають безпосередньо із законодавчих актів України, у зв'язку з чим посилання Скаржника (пункт 8) на відсутність укладеного між сторонами договору безпідставні та не ґрунтуються на приписах наведених норм.

17. Частиною шостою статті 48 Бюджетного кодексу України передбачено, що зобов'язання щодо виплати субсидій, допоміг, пільг по оплаті за надані послуги та компенсації громадянам з бюджету, на що згідно із Законами України мають право відповідні категорії громадян, обліковуються органами Державного казначейства України незалежно від визначених на цю мету бюджетних призначень. Зазначена норма є спеціальною до загальних положень частини першої - четвертої статті 48 Бюджетного кодексу України. Таким чином, зобов'язання щодо виплати субсидій, допомоги, пільг з оплати спожитих житлово-комунальних послуг та послуг зв'язку, компенсацій громадянам з бюджету, на які згідно із Законами України мають право відповідні категорії громадян, обліковуються незалежно від визначених на цю мету бюджетних призначень. Крім того, законодавством не встановлена залежність відшкодування від фактичного фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, чи випадки повного або часткового звільнення від обов'язку здійснення розрахунків з постачальниками послуг на пільгових умовах, оскільки надання пільг певним категоріям населення відбувається відповідно до вимог Законів України. Отже Управління відповідає за своїми зобов'язаннями, які виникли безпосередньо із закону і така відповідальність не може ставитись у залежність від дій чи бездіяльності будь-яких третіх осіб. Зазначена правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 922/2141/17.

18. У Рішенні від 09.07.2007 № 6-рп/2007 Конституційний Суд України вказав на те, що невиконання державою своїх соціальних зобов'язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави (підпункт 3.2). Разом з тим держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності правового регулювання покладаються на державу. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику ЄСПЛ як джерело права. У справі "Кечко проти України" (заява №63134/00), ЄСПЛ зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату надбавок з державного бюджету, однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними (пункт 23). У зв'язку із цим ЄСПЛ не прийняв до уваги позиції Уряду України про колізію двох нормативних актів, якими встановлено відповідні доплати та пільги з бюджету і які є чинними, та Закону України про державний бюджет на відповідний рік, положення якого, на думку Уряду України, превалювали як норми спеціального закону. У пункті 26 вказаного рішення зазначено, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань. У рішеннях Європейського суду з прав людини у справі "Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України" від 18.10.2005 та у справі "Бакалов проти України" від 30.11.2004 зазначено, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання (пункти 48 та 40 рішень відповідно).

19. За наведених обставин Суд не приймає до уваги доводи Скаржника (пункт 9) щодо неприйняття нормативно-правових актів, якими була б передбачена субвенція з державного бюджету для надання послуг зв'язку, а також необов'язковість виконання цих послуг за рахунок місцевих бюджетів, оскільки такі зводяться до заперечення встановленого Законом обов'язку Відповідача як спеціального органу відшкодувати Позивачу вартість наданих ним послуг пільговим категоріям населення. Водночас твердження Скаржника (пункт 7) про ненадання Позивачем уточнюваної інформації щодо актуальної бази пільговиків необґрунтовані, не спростовують ні розмір заявленої суми до відшкодування, ні відповідний обов'язок з її відшкодування.

20. Суд не приймає до уваги аргументи Скаржника (пункт 6) про те, що надіслані Позивачем акти не підписані та не відкориговані, оскільки відповідно до частини 2 статті 300 ГПК України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази.

21. Доводи Скаржника (пункт 5) щодо того, що вирішення цього спору належить до юрисдикції адміністративного суду, Суд відхиляє з огляду на таке. Відповідно до статті 1 ГПК України, в редакції, чинній на час звернення з позовом, підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. Господарський спір підвідомчий господарському суду, зокрема, за таких умов: участь у спорі суб'єкта господарювання; наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, урегульованих ЦК України, ГК України, іншими актами господарського і цивільного законодавства; і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Господарські суди на загальних підставах вирішують усі спори між суб'єктами господарської діяльності, а також спори, пов'язані з вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктом публічно-правових відносин, - за умови, що такі вимоги не об'єднуються з вимогою вирішити публічно-правовий спір і за своїм суб'єктним складом підпадають під дію статті 1 ГПК України. У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) ознак справи адміністративної юрисдикції і відповідно не повинен вирішуватись адміністративним судом. Поняття "суб'єкт владних повноважень" визначено у статті 3 КАС України, в редакції, чинній на час звернення з позовом, згідно з якою - це органи державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, причому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. Оскільки у відносинах щодо розрахунку з позивачем за надані ним особам, які згідно із чинним законодавством мають право на соціальні пільги, телекомунікаційні послуги у період з 01 січня по 31 грудня 2016 року, Управління виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як боржник у зобов'язальних цивільних правовідносинах, цей спір підлягає вирішенню в господарських судах. Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі № 927/498/17.

22. Враховуючи однозначність судової практики у вирішенні спорів з аналогічних правовідносин, оскарження органами соціального захисту судових рішень, прийнятих відповідно до вимог Закону, Суд вважає завідомо необґрунтованим, оскільки такі дії спрямовані на відтермінування виконання обов'язку з відшкодування витрат з оплати телекомунікаційних послуг пільговим категоріям населення, а наслідком цих дій є здійснення сторонами, у тому числі органами соціального захисту, додаткових витрат.

23. Враховуючи наведене Суд доходить висновку про відсутність підстав для зміни чи скасування прийнятих у справі законних та обґрунтованих рішень судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Управління соціального захисту населення Васильківської районної державної адміністрації Запорізької області залишити без задоволення.

2. Рішення Господарського суду Запорізької області від 08.06.2017 та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 11.09.2017 у справі № 908/938/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя К. М. Пільков

Судді Т. Б. Дроботова

Ю. Я. Чумак