Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 400/5692/22

адміністративне провадження № К/990/16875/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року (у складі судді Ярощука В.Г.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року (у складі колегії суддів: судді-доповідача Турецької І. О., суддів - Домусчі С. Д., Шеметенко Л. П.) у справі №400/5692/22,

ВСТАНОВИВ:

І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

1. 15 грудня 2022 року адвокат Рудик Марк Романович, який діє в інтересах ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник), звернувся до суду першої інстанції з позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУНП в Миколаївській області, відповідач) в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ від 15 листопада 2022 року № 1539 в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції;

- визнати протиправним та скасувати наказ від 18 листопада 2022 року № 773 о/с «По особовому складу» про звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції з посади старшого інспектора взводу № 3 роти поліції особливого призначення ГУНП в Миколаївській області за пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію», у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції;

- поновити на посаді старшого інспектора взводу № 3 роти поліції особливого призначення ГУНП в Миколаївській області;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. 19 грудня 2022 року ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду було відкрито провадження у даній справі.

3. Після відкриття провадження у справі, суд першої інстанції, дійшовши висновку, що позов ОСОБА_1 подав з порушенням строку звернення до суду, ухвалою від 27 січня 2023 року залишив його без руху, надавши строк п`ять днів для подання заяви про поновлення строку звернення до суду.

3.1 Мотивом залишення позову без руху, на думку суду, є Закон України від 15 березня 2022 року №2123-IX «Про внесення змін до законів України «Про національну поліцію» та «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» (далі - Закону №2123-IX ), який ухвалений з метою оптимізації діяльності поліції, у тому числі під час дії воєнного стану».

3.2 Як зазначив суд, Законом №2123-IX внесено зміни, зокрема, щодо строку оскарження поліцейськими звільнення. Даний Закон набрав чинності з 01 травня 2022 року.

3.3 Суд вказав, що з 01 травня 2022 року, у разі застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади, пониження у спеціальному званні на один ступінь або звільнення зі служби в поліції поліцейський має право оскаржити таке стягнення протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом по особовому складу про виконання застосованого дисциплінарного стягнення (абзац 2 частини 4 статті 31 Закону України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» від 15 березня 2018 року №2337-VIII (далі - Дисциплінарний статут).

3.4 Суд виснував, що оскільки позивач був ознайомлений з оскаржуваним наказом від 18 листопада 2022 року № 773 о/с «По особовому складу» про звільнення його зі служби в поліції 18 листопада 2022 року, а позов ним поданий 15 грудня 2022 року, то 15-ти денний термін на його оскарження сплинув.

4. 02 лютого 2023 року адвокат Рудик М. Р., який діє в інтересах ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з клопотанням про поновлення строку звернення до суду з даним позовом.

4.1. При цьому, адвокат не навів будь-яких поважних причин пропуску 15-ти денного строку звернення до суду з даним позовом, а зазначав, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк, визначений частиною 5 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4.2 На його думку, саме цією процесуальною нормою необхідно керуватися при дослідженні питання щодо строку звернення до суду у спірних правовідносинах, а не нормою матеріального права, яка передбачена частиною 4 статті 31 Дисциплінарного статуту.

5. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року, позов ОСОБА_1 залишено без розгляду, на підставі частини 3 статті 123 КАС України, оскільки підстави для поновлення строку, вказані у заяві, визнані неповажними.

5.1 Приймаючи таке процесуальне рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що КАС України передбачає можливість встановлення іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, а також спеціального порядку обчислення таких строків. Такі строки мають перевагу в застосуванні порівняно із загальним строком звернення до адміністративного суду, визначеним, зокрема, частиною п`ятою статті 122 КАС України.

5.2 Тому, суди попередніх інстанцій керувалися вимогами абзацу 2 частини 4 статті 31 Дисциплінарного статуту, в редакції Закону №2123-IX, який передбачає оскарження наказу про звільнення у 15-ти денний термін з дня ознайомлення з відповідним наказом.

5.3 При цьому, переглядаючи в апеляційному порядку ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року суд апеляційної інстанції застосував до спірних правовідносин висновок Верховного Суду викладений в постанові від 08 лютого 2023 року у справі №120/7567/22.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

6. Не погоджуючись із зазначеними судовим рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року у справі №400/5692/22, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

7. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції залишив позов без розгляду після початку розгляду справи по суті, що суперечить вимогам частини 2 статті 240 КАС України.

7.1. На переконання позивача, ним не пропущений строк звернення до суду з даним позовом, оскільки строк, протягом якого особа може звернутися до суду у відносинах публічної служби, становить один місяць і такий строк передбачений частиною 5 статті 122 КАС України.

7.2 Скаржник указує, що частина 5 статті 122 КАС України є процесуальною нормою, у той час як частина 4 статті 31 Дисциплінарного статуту щодо строку оскарження наказу про звільнення є нормою матеріального права.

7.3 При цьому, скаржник, як приклад, наводить постанову Верховного Суду складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року (справа №580/3469/19), де зроблено правовий висновок з питання щодо застосування строку звернення до суду, встановленого нормою процесуального права, який відрізняється від такого строку, встановленого нормою матеріального права.

8. ГУНП в Миколаївській області подано відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що касаційна скарга є необґрунтованою та безпідставною, оскільки суди попередніх інстанцій не допустили ані порушення норм матеріального права, ані порушення норм процесуального права, а тому просить залишити скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

9. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 09 травня 2023 року.

10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 травня 2023 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

11. Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року у справі №400/5692/22..

12. Ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2023 року дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

IІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

14. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

15. Перевіривши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

16. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

17. Частиною другою цієї статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

18. Згідно з частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

19. У силу частини п`ятої статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

20. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

21. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

22. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

23. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ГУНП в Миколаївській області №1539 від 15 листопада 2022 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУНП області», за вчинення дисциплінарного проступку до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції. Того ж дня, ОСОБА_1 ознайомили з даним наказом та він отримав його копію. Про це свідчить його підпис на цьому наказі (а.с.117-120).

25. На підставі даного наказу від 15 листопада 2022 року, ГУНП в Миколаївській області прийняло наказ №773о/с від 18 листопада 2022 року «По особовому складу» про звільнення з 18 листопада 2022 року ОСОБА_1 зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції).

26. Цей наказ позивач отримав 18 листопада 2022 року про що свідчить його підпис та ним не заперечується (а.с.122).

27. Не погоджуючись зі спірними наказами, ОСОБА_1 оскаржив їх до суду, подавши 15 грудня 2022 року даний позов, тобто через 27 календарних днів після ознайомлення з наказом №773о/с від 18 листопада 2022 року «По особовому складу».

28. Суди попередніх дійшли висновку про те, що до правовідносин, які склались у цій справі потрібно застосовувати положення абзацу 2 частини 4 статті 31 Дисциплінарного статуту, в редакції Закону №2123-IX, який передбачає оскарження наказу про звільнення у 15-ти денний термін з дня ознайомлення з відповідним наказом.

29. В свою чергу, позивач вважає, що не пропустив строк звернення до суду, оскільки, на його думку, до спірних правовідносин підлягає застосування частина 5 статті 122 КАС України, яка встановлю місячний строк звернення до суду в відносинах публічної служби.

30. Вирішуючи питання застосування строків звернення до суду із позовами про оскарження застосованих до поліцейських дисциплінарних стягнень, Верховний Суд зазначає наступне.

31. Так, частиною четвертою статті 31 Дисциплінарного статуту передбачено, що поліцейський має право оскаржити застосоване до нього дисциплінарне стягнення, звернувшись до адміністративного суду протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності.

32. У разі застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади, пониження у спеціальному званні на один ступінь або звільнення зі служби в поліції поліцейський має право оскаржити таке стягнення протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом по особовому складу про виконання застосованого дисциплінарного стягнення.

33. Верховний Суд зазначає, що у випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом застосуванню підлягають норми спеціального закону, яким є саме Дисциплінарний статут НП України.

34. При цьому, при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для цієї справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

35. У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

36. Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29 січня 2019 року у справі №807/257/14. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (п. 69 рішення у справі "Ніколова проти Болгарії" № 7888/03 тощо).

37. У свою чергу, під темпоральними (часовими) колізіями слід розуміти такі колізії, що виникають внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права.

38. Правила конкуренції, крім вищезазначеного, можуть випливати з часової послідовності прийняття норм. За загальним правилом, нова норма припиняє дію старої норми, якщо вони суперечать одна одній (lex posterior derogat legi priori). У співвідношенні між звичайними законами, які суперечать один одному, "молодша норма" припиняє суперечливу до неї "старшу": цей підхід виходить з того, що існуюче право при виданні нової норми може бути змінене без особливих проблем.

39. Тобто у контексті цьому судового спору застосуванню підлягає Дисциплінарний статут, що затверджений Законом України і яким передбачені порядок та строки оскарження дисциплінарного стягнення.

40. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 08 лютого 2023 року у справі №120/7567/22, яку застосовано судом апеляційної інстанції при вирішення питання щодо строку звернення до адміністративного суду. Вказаний підхід підтримано Верховним Судом в постанові від 31 травня 2023 року у справі № 160/9356/22.

41. У зв`язку з цим, доводи, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати місячний строк звернення до суду, встановлений частиною 5 статті 122 КАС України, не відповідають правовому висновку Верховного Суду, який, відповідно до вимог частини 5 статті 242 КАС України, повинен бути врахований судом.

42. Отже, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що до правовідносин, які склались у цій справі потрібно застосовувати положення абзацу 2 частини 4 статті 31 Дисциплінарного статуту, в редакції Закону №2123-IX, який передбачає оскарження наказу про звільнення у 15-ти денний термін з дня ознайомлення з відповідним наказом.

43. Враховуючи наведене, ОСОБА_1 оскаржуючи спірний наказ від 15 листопада 2022 року (ознайомившись з ним 18 листопада 2022 року) подавши 15 грудня 2022 року даний позов пропустив 15-ти денний термін звернення до суду.

44. З огляду на пропуск позивачем строку для звернення до адміністративного суду, ОСОБА_1 необхідно було навести поважні причини його пропуску, з наданням доказів на підтвердження поважності цих причин.

45. Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

46. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулася з позовною заявою, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

47. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.

48. Дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.

49. Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій. Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

50. Установлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі сплином установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

51. В той же час, як встановлено зі змісту клопотання представника позивача від 31 січня 2023 року про поновлення строку на звернення до суду з позовом, апеляційної та касаційної скарги, будь-яких, фактичних обставин, які свідчили б про не можливість позивача подати позов у 15-денний строк з дня ознайомлення з оскаржуваним наказом у клопотанні про поновлення строку на звернення до суду не зазначено.

52. Що стосується доводів скаржника, що суд першої інстанції залишив позов без розгляду після початку розгляду справи по суті, що суперечить вимогам частини другої статті 240 КАС України.

53. Частиною другою статті 240 КАС України передбачено, що заява про залишення позову без розгляду може бути подана лише до початку розгляду справи по суті.

54. Тобто, вказане встановлює сторонам строк для подання заява про залишення позову без розгляду та не обмежує суд строком для вирішення питання пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду після відкриття провадження в адміністративній справі.

55. Зважаючи на викладене, у зв`язку з не зазначенням стороною позивача, будь-яких, фактичних обставин, які свідчили б про не можливість позивача подати позов у 15-денний строк з дня ознайомлення з оскаржуваним наказом у клопотанні про поновлення строку на звернення до суду не зазначено, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшли правильного висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

56. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

57. Враховуючи наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

58. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 242 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року у справі №400/5692/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко