ПОСТАНОВА

Іменем України

30 жовтня 2018 року

м. Київ

справа №820/4852/17

адміністративне провадження №К/9901/2314/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (суддя Лук'яненко М.О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (головуючий суддя Присяжнюк О.В., судді: Русанова В.Б., Курило Л.В) у справі № 820/4852/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив: визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, оформлену листом за № Г-22529/0/6-19693/0/21-17 від 19 серпня 2017 року, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та передання зазначеної ділянки у власність позивачу; зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с.Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області і передання позивачу зазначеної ділянки у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії - задоволено у повному обсязі. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області листом за № Г-22529/0/6-19693/0/21-17 від 19 серпня 2017 року у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с.Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області з урахуванням висновків суду по даній справі.

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишено без задоволення. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року по справі № 820/4852/17 залишено без змін.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що за наслідками перевірки відповідачем поданих позивачем документів було встановлено неповну відповідність документації із землеустрою, що подавалась на затвердження, вимогам чинного законодавства і необхідність їх доопрацювання із врахуванням зауважень, а саме був відсутній опис GPS-устаткування та підтвердження його реєстрації, згідно з вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 13 липня 1998 року № 1075 «Про Порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок», відомості про наявність у ПП «Азимут-Н» сертифікованого інженера-геодезиста, відсутні підстави для визначення цільового призначення та виду використання сформованої земельної ділянки, враховуючи вимоги статей 20, 116, 122 ЗК України, наявні незавірені належним чином копії документів. При цьому земельний масив, за рахунок якого ОСОБА_1 бажає отримати у власність земельну ділянку, відноситься до земель державного резервного фонду. За результатами розгляду поданої позивачем заяви відповідачем було надано обґрунтовану відповідь та надано роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції, та фактично повернуто документи на доопрацювання. При цьому зауважено, що законодавством України не заборонено з боку органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування надавати роз'яснення з питань, віднесених до їхньої компетенції, повертати документи на доопрацювання, подані для розгляду з метою вирішення питання по суті спору. Наголошено на тому, що погодження та затвердження проекту землеустрою є двома окремими юридичними діями, віддаленими у часовому проміжку. В даному випадку процедура державної реєстрації земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1) передує погодженню документації із землеустрою. Вважають, що судами попередніх інстанцій невірно застосовано норми Земельного кодексу України, які мають бути застосовані до спірних правовідносин, а саме у випадку затвердження проекту землеустрою.

Позивач наданим йому правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Вирішуючи спір, суди встановили, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області з заявою від 05 серпня 2017 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та передання її в подальшому йому у власність.

У заяві було зазначено, що вказана земельна ділянка необхідна позивачу для ведення особистого селянського господарства. Крім того, у заяві вказано, що правом на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної чи комунальної власності в межах норм, встановлених статтею 121 Земельного кодексу України, ОСОБА_1 не скористався.

Головним управлінням Держгеокадастру в Харківській області листом від 19 серпня 2017 року № Г-22529/0/6-19693/0/21-17 позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого господарства загальною площею 1,2 га із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с.Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та направлено проект землеустрою для доопрацювання за таких підстав, а саме: необхідно надати опис GPS-устаткування відповідно до вимог пункту 4.4.16 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), затвердженої наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України № 56 від 09 квітня 1998 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 червня 1998 року № 393/2833 та підтвердження його реєстрації, згідно з вимогами постанови Кабінету Міністрів України "Про Порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок" від 13 липня 1998 року № 1075. Крім того, у листі повідомлено позивача, що у витязі з Державного земельного кадастру відсутні підстави для визначення цільового призначення та виду використання сформованої земельної ділянки та не надана інформація відповідності особи позивача критеріям, визначеним пунктом 7 Указу Президента України від 08 серпня 1995 року №720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям".

Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем протиправно листом відмовлено позивачеві у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га, із державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківської сільської ради Харківської області. Наданий позивачем проект землеустрою містив усі складові, передбачені статтею 50 Закону України «Про землеустрій», однак, відповідачем за наслідками розгляду поданої заяви не прийнято відповідного рішення, передбаченого приписами статті 186-1 ЗК України - про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.

Колегія суддів погоджується з прийнятими судами попередніх інстанцій рішеннями, проте вважає необхідним навести наступне.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Відповідно до частини восьмої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

Частиною дев'ятою статті 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина десята статті 118 ЗК України).

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Судами попередніх інстанцій встановлено та відповідачем не заперечується, що позивачем до заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства було долучено погоджений у встановленому законом порядку проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки Відділом Держземагенства у Барвінківському районі Харківської області від 29 вересня 2015 року № 1-233(Ф), термін дії якого встановлено на три роки з дати видання, тобто до 29 вересня 2018 року, та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

Разом з тим, за наслідками розгляду поданої заяви відповідач листом від 19 серпня 2017 року № Г-22529/0/6-19693/0/21-17 повернув позивачу поданий на затвердження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та матеріали до нього для доопрацювання (а.с.5).

Суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що статтею 50 Закону України «Про землеустрій» не передбачено надання для затвердження проекту землеустрою матеріалів і даних, які відповідач перелічив у своєму листі від 19 серпня 2017 року.

Колегія суддів касаційного суду також зазначає, що статтею 118 Земельного кодексу України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо.

В той же час, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

Посилання заявника касаційної скарги на те, що наданий позивачу лист не є відмовою по суті звернення, а є роз'ясненням позивачу про те, що вирішення питання ОСОБА_1 по суті можливо після доопрацювання, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки положеннями частини сьомої статті 118 ЗК України не передбачено надання таких роз'яснень відповідачем, натомість останній зобов'язаний протягом двох тижнів після надходження погодженого проекту землеустрою прийняти владне управлінське рішення у формі наказу про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

З приводу тверджень відповідача про те, що суди попередніх інстанцій втрутились у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, зобов'язуючи відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою з урахуванням висновків судів попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення .

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №825/602/17).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що викладені у оспорюваному рішенні відповідача мотиви не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання повторно розглянути питання щодо затвердження поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного владного рішення та з урахуванням висновків суду.

Між тим, зі змісту наведених вище норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявника замість суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку по суті спору, проте помилково зазначили, що застосуванню в даному випадку підлягають приписи статті 186-1 ЗК України, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне змінити рішення судів першої та апеляційної інстанцій, виключивши з мотивувальних частин останніх обґрунтування протиправності відмови відповідача у затвердженні проекту землеустрою та необхідності повторного його розгляду позивачем із посиланням на приписи статті 186-1 ЗК України, замінивши на приписи статті 118 ЗК України.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі № 820/4852/17 змінити в частині обґрунтування висновків судів.

В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі № 820/4852/17залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду