Історія справи

Ухвала КАС ВП від 31.10.2018 року у справі №127/12930/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 жовтня 2018 року

Київ

справа №127/12930/17

провадження №К/9901/44263/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про визнання протиправною та скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, за касаційною скаргою фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Сторчака В.Ю., Ватаманюка Р.В. від 05 жовтня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради, у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову № 606 від 09 червня 2017 року про притягнення до адміністративної відповідальності.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Вінницького міського суду від 01 вересня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради № 606 від 09 червня 2017 року про притягнення до адміністративної відповідальності. Закрито провадження в адміністративній справі про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності.

3. Рішення суду мотивовано тим, що самовільне зайняття земельної ділянки, яке полягає у її використанні при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею, не відноситься до порушення правил благоустрою, оскільки є окремим складом іншого адміністративного правопорушення. Крім того, підпунктом 22 пункту 6.13.1 Правил благоустрою території міста Вінниці, затверджених рішенням Вінницької міської ради № 104 від 01 березня 2011 року розширено, порівняно із законом, перелік встановлених законом обмежень при використанні об'єктів благоустрою шляхом віднесення до таких обмежень самовільного зайняття земельної ділянки, а тому вказаний пункт Правил не підлягає застосуванню до спірних правовідносин. У звязку із відсутністю належних доказів на підтвердження вчинення позивачем адміністративного правопорушення, закрито провадження у справі.

4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

5. Рішення суду мотивовано тим, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню Правила благоустрою території міста Вінниці, оскільки вони прийняті у відповідності до вимог Закону України «Про благоустрій населених пунктів», «Про місцеве самоврядування в Україні», затверджені рішенням Вінницької міської ради № 104 від 01 березня 2011 року, а тому підлягають застосуванню до вказаних правовідносин. Оскільки позивачем здійснюється підприємницька діяльність у нежитловому приміщенні, розміщеному у багатоквартирному житловому будинку без укладання договору земельного сервітуту на земельну ділянку, під таким приміщенням, притягнення його до відповідальності на підставі статті 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення є законним та обґрунтованим.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію від 20 листопада 2001 року ОСОБА_2 є фізичною особою-підприємцем.

Згідно договору купівлі-продажу від 10 липня 2003 року та витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 09 лютого 2009 року, виданого Комунальним підприємством «Вінницьке міське бюро технічної інвентаризації», ОСОБА_2 є власником квартири АДРЕСА_1.

Рішенням Ленінського районного суду міста Вінниці від 03 липня 2009 року, яке набрало законної сили, у звязку із проведеною реконструкцією вказаної квартири, за ОСОБА_2 визнано право власності на магазин промислової групи товарів приміщення № АДРЕСА_1.

09 червня 2017 року адміністративна комісія при виконавчому комітеті Вінницької міської ради, розглянувши протокол ОВ № 000990 від 12 квітня 2017 року, що надійшов від КП ВМР «Муніципальна поліція», склала постанову № 606 про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності на підставі статті 152 Кодексу України про адміністративне правопорушення та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 850 грн. Вказано, що позивач станом на 12 квітня 2017 року умисно не уклав з Вінницькою міською радою договір земельного сервітуту на частку земельної ділянки прибудинкової території за адресою: АДРЕСА_1, на якій розміщено нежитлове приміщення для комерційного використання, що належить йому на праві приватної власності без відповідних документів, що засвідчують право на її використання та володіння.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга ОСОБА_2 мотивована тим, що рішення міської ради є підзаконним нормативно-правовим актом та має меншу юридичну силу, ніж закон, а тому притягнення його до адміністративної відповідальності з підстав порушення Правил благоустрою території міста Вінниці, є протиправним.

9. Адміністративна комісія при виконавчому комітеті Вінницької міської ради своїх доводів відносно касаційної скарги не висловила.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. За змістом частини першої статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

11. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); 4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою.

12. Згідно з частиною першою статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

13. Рішенням Вінницької міської ради № 104 від 01 березня 2011 року затверджені Правила благоустрою території міста Вінниці, які є нормативно-правовим актом, яким установлюється порядок благоустрою та утримання об'єктів благоустрою міста Вінниці, визначаються правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні основи благоустрою.

14. Згідно з пунктом 6.13.1 (22) Правил благоустрою території міста Вінниці на об'єктах благоустрою забороняється займати самовільно земельні ділянки і використовувати їх при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею.

15. Пунктом 8.6.4 Правил благоустрою території міста Вінниці встановлено заборону розміщення та діяльність об'єктів у сфері торгівлі, громадського харчування, послуг та побуту без наявності відповідних погоджень та дозвільних документів, визначених цими Правилами та діючим законодавством.

16. Згідно з рішенням Вінницької міської ради № 302 від 24 червня 2016 року здійснення підприємницької діяльності у нежитлових приміщеннях, розміщених у багатоквартирних житлових будинках, може бути розпочато виключно за умови укладання договору земельного сервітуту на земельну ділянку, під такими приміщеннями (їх частинами) з урахуванням пропорційної частки прибудинкової території.

17. Відповідно до статті 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення порушення державних стандартів, норм і правил благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів, а також недодержання правил щодо забезпечення чистоти і порядку в містах та інших населених пунктах тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

18. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: відсутність події і складу адміністративного правопорушення.

19. Статтею 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки.

20. Відповідно до статті 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

21. Як відзначив Лорд Діплок у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

22. Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

23. Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

24. Така дія названого принципу пов'язана із іншим принципом - відповідальності держави, який полягає в тому, що держава не може посилатись на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності.

25. На державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ( "Лелас проти Хорватії" , заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" , заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах (" Онер'їлдіз проти Туреччини", пункт 128, та "Беєлер проти Італії", пункт 119).

26. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків ("Лелас проти Хорватії", пункт 74).

27. Згідно частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

28. За змістом статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2, здійснюючи підприємницьку діяльність у нежитловому приміщенні, розміщеному у багатоквартирному житловому будинку, не уклав з Вінницькою міською радою договір земельного сервітуту на частку земельної ділянки під таким приміщенням, що на переконання відповідача є самовільним зайняттям земельної ділянки.

30. Враховуючи вищенаведені обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність допущеного позивачем правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

31. Водночас, згідно з положеннями статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

32. Відповідно до частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

33. Згідно положень частини першої статті 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Суперечливе формулювання нормативних приписів нівелює таку гарантію.

34. Статтею 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів встановлено вичерпний перелік обмежень при використанні об'єктів благоустрою, серед яких відсутнє самовільне зайняття земельної ділянки.

35. Зважаючи на викладене, суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що самовільне зайняття земельної ділянки не відноситься до порушення правил благоустрою, оскільки є окремим складом іншого адміністративного правопорушення, передбаченого Кодексом України про адміністративні правопорушення.

36. Таким чином, до спірних правовідносин підлягає застосуванню нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, яким у цьому випадку є Кодексу України про адміністративні правопорушення, а не Правила благоустрою території міста Вінниці, затверджені рішенням Вінницької міської ради № 104 від 01 березня 2011 року.

37. Отже, висновок відповідача про вчинення позивачем правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що полягає у порушенні вимог підпункту 22 пункту 6.13.1 Правил благоустрою території міста Вінниці, затверджених рішенням Вінницької міської ради № 104 від 01 березня 2011 року, є неправомірним.

38. В порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, відповідач не довів правомірності спірної постанови.

39. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для визнання протиправною та скасування постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради № 606 від 09 червня 2017 року про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності.

40. Що стосується закриття провадження в адміністративній справі, то в цій частині судове рішення підлягає скасуванню з огляду на те, що в силу вимог пункту 1 частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення вчинення таких дій належить до компетенції органу, який приймав цю постанову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. Враховуючи викладене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позову. Рішення суду першої інстанції в частині є законним, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними. Судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного від 05 жовтня 2017 року скасувати.

Постанову Вінницького міського суду від 01 вересня 2017 року в частині закриття провадження в адміністративній справі скасувати.

В решті постанову Вінницького міського суду від 01 вересня 2017 року залишити в силі.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців