ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2024 року

м. Київ

справа №380/6862/22

адміністративне провадження № К/990/37560/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06.09.2022 (суддя Коморний О.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022 (колегія суддів: Кузьмич С. М., Довга О.І., Матковська З.М.) у справі № 380/6862/22 за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПРИВАТБУД ПЛЮС» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Позивач звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України № 12467/6.11.6 від 18.10.2021 щодо негайного припинення проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1; вул. Волоській, 1-а; вул. Шота Руставелі, 13 у місті Львові зі знесенням існуючих будівель».

2. Позов обґрунтовано тим, що на день винесення оскаржуваного припису від 18.10.2021 відсутня затверджена Міністерством культури та інформаційної політики України науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, як того вимагає ч. 3 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та п. 12 Порядку № 318, а тому межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку незатверджені. Зазначає, що будівництво проводиться на підставі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1; вул. Волоській, 1-а; вул. Шота Руставелі, 13 у місті Львові зі знесенням існуючих будівель, затверджених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 16.08.2019 №783, проектної документації, що розроблена ПП «Вікторія Парк» та затверджена згідно наказу від 31.03.2020 №03-2020/П «Про затвердження проектної документації», експертиза проекту проведена ТзОВ «Українська будівельно-технічна експертиза, висновок №7-47-19-ЕП/ЛО від 30.03.2020, а також дозволу на виконання будівельних робіт №ЛВ112201401041 від 22.12.2020, виданого Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові. Таким чином, замовником будівництва - ТОВ «МЕҐА-ТЕХ» погоджено в порядку встановленого Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» із Львівською міською радою та її виконавчим комітетом містобудівні умови та обмеження, тому у позивача - ТОВ «ПРИВАТБУД ПЛЮС» було достатньо законних підстав для здійснення будівництва.

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06.09.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, позов задоволено повністю.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

5. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 відкрито касаційне провадження на підставі п. 1 частини четвертої ст. 328 КАС України.

6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

7. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами встановлено, що місто Львів входить до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

Межі історичного ареалу м. Львова, що є також буферною зоною об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, визначені та затверджені рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 "Про затвердження меж історичних ареалу та зони регулювання забудови м. Львова".

10. 20.02.2020 між ПП «Мега-Тех» (Замовник) та ТОВ «ПРИВАТБУД ПЛЮС» (Виконавець) укладено договір на виконання робіт № 20-02/2020, відповідно до якого в порядку та на умовах, визначених цим договором, Виконавець зобов`язується за завданням Замовника на умовах цього Договору виконати підготовчі, загально-будівельні, монтажні та інші роботи на об`єкті «Будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській 1, Волоській 1А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель», використовуючи при цьому матеріали та засоби Замовника, та за погодженням Сторін - власні.

ТОВ «МЕҐА-ТЕХ» є правонаступником прав та обов`язків ПП «Мега-Тех», що підтверджується рішенням ПП "Мега Тех" № 15/09/21 від 15.09.2021 та передавальним актом від 15.09.2021. Рішення та передавальний акт засвідчені приватним нотаріусом Черник Н.С. та зареєстровані в реєстрі за №№ 2825, 2826, 2827.

11. ТОВ «МЕҐА-ТЕХ» є користувачем земельних ділянок, а саме:

земельної ділянки пл. 0,0420 га; кадастровий номер: 4610136600:07:005:0025; цільове призначення: 03.10 - для будівництва і обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку); вид використання: для будівництва та обслуговування торгово-офісного комплексу з підземним паркінгом; місце розташування: м. Львів, вул. Волоська, 1 про що свідчить ухвала Львівської міської ради №877 від 14.07.2016 «Про надання ПП «Мега-Тех» дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а», ухвала Львівської міської ради № 4879 від 04.04.2019 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 14.07.2016 № 877 «Про надання ПП «Мега-Тех» дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а», ухвала Львівської міської ради №5212 від 20.06.2019 «Про затвердження ПП «Мега-Тех» проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання земельних ділянок на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а», договір оренди землі від 08.08.2019 та Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, який сформований 12.08.2019 з індексним номером витягу: 177174728;

земельної ділянки пл. 0,2182 га; кадастровий номер: 4610136600:07:005:0047; цільове призначення: 03.10 - для будівництва і обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку); вид використання: для будівництва та обслуговування торгово-офісного комплексу з підземним паркінгом; місце розташування: м. Львів, вул. Волоська, 1, про що свідчить ухвала Львівської міської ради №877 від 14.07.2016 року «Про надання ПП «Мега-Тех» дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а», ухвала Львівської міської ради № 4879 від 04.04.2019 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 14.07.2016 № 877 «Про надання ПП «Мега-Тех» дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а», ухвала Львівської міської ради №5212 від 20.06.2019 «Про затвердження ПП «Мега-Тех» проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання земельних ділянок на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а», договір оренди землі від 15.07.2019 та Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, який сформований 02.08.2019 з індексним номером витягу: 176073306;

земельної ділянки пл. 0,0044 га; кадастровий номер: 4610136600:07:005:0040; цільове призначення: для будівництва індивідуальних гаражів; місце розташування: м. Львів, вул. Волоська, 1, про що свідчить договір купівлі-продажу земельної ділянки від 15.12.2014, який зареєстрований в реєстрі за № 757 та Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень, який сформований 22.12.2014 з індексним номером витягу: 31399924.

Також, ТОВ «МЕҐА-ТЕХ» є власником об`єктів нерухомого майна, які знаходяться на вказаних вище земельних ділянках, а саме:

котельні літ «А», загальною площею 75,3 кв.м., що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Волоська, буд. 1, про що свідчить договір купівлі-продажу нерухомого майна від 08.12.2015, який зареєстрований в реєстрі за № 5212 та Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, який сформований 08.12.2015 з індексним номером витягу: 49354215;

1/2 ідеальної частки в праві власності на нежитлове приміщення загальною площею 150,6 кв.м, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Львів, вул. Волоська, буд. 1-А, про що свідчить договір купівлі-продажу 1/2 ідеальної частки в праві власності на нежитлове приміщення від 30.03.2016, який зареєстрований в реєстрі за № 1301 та Інформаційна довідка з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, яка сформована 01.04.2016 з номером інформаційної довідки: 56486816;

1/2 ідеальної частки в праві власності на нежитлове приміщення загальною площею 150,6 кв.м, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Львів, вул. Волоська, буд. 1-А, про що свідчить договір купівлі-продажу 1/2 ідеальної частки в праві власності на нежитлове приміщення від 31.03.2016, який зареєстрований в реєстрі за № 1309 та Інформаційна довідка з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, яка сформована 04.04.2016 з номером інформаційної довідки: 56608747;

гаража літ. «Б», загальною площею 19,0 кв.м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Волоська, про що свідчить договір купівлі-продажу гаража від 15.12.2014, який зареєстрований в реєстрі за № 760 та Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень, який сформований 22.12.2014 з індексним номером витягу: 31406374.

12. Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 16.08.2019 №783 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоскій, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель» були затвердженні містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоскій, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель.

ТОВ «Українська будівельно-технічна експертиза» 30.03.2020 затверджено експертний № 7-047-19-ЕП/ЛО звіт щодо розгляду проектної документації за проектом «Будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській 1, Волоській 1А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель» відповідно до якого, документація розроблена відповідно до вихідних даних на проектування з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва, його експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, у тому числі щодо доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; санітарного та епідеміологічного благополуччя населення; охорони праці; екології; пожежної безпеки; техногенної безпеки; енергозбереження і може бути затверджена в установленому порядку з відповідними технічними показниками.

13. Листом від 22.04.2020 № 0004-вих-31086 Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради надано висновок щодо паспорту опорядження фасаду будинку, за адресою: м. Львів, вул. Волоська, 1, Волоська, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13, відповідно до якого, Управління охорони історичного середовища вважає можливим погодження колористики опорядження фасадів будинків на вул. Волоській, 1, Волоській, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 відповідно до паспорту опорядження, опрацьованого ПП «ВІКТОРІЯ ПАРК» у складі проектної документації, на підставі Рішення Виконавчого комітету від 16.08.2019 №783 про затвердження містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоскій, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель.

14. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львів надано дозвіл на виконання будівельних робіт від 19.05.2020 №ЛВ112201401041 Замовнику: ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж», генеральному підряднику: ТОВ «ПРИВАТБУД ПЛЮС» на «Будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель».

15. ТОВ «МЕҐА-ТЕХ» для здійснення будівництва торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель були укладені договори, а саме:

31.03.2020 укладено договір з Приватним підприємством «ВІКТОРІЯ ПАРК» №310320 АН на виконання авторського нагляду;

31.03.2020 укладено договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 №5 про надання послуг з технічного нагляду;

07.05.2020 укладено договір з Науково-дослідним центром «Рятівна археологічна служба» Інституту археології НАН України № 07-20-АН на виконання пам`яткоохоронних робіт.

16. 17.08.2021 на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України надійшло звернення громадської організації «Народна дія Львів» від 16.08.2021 №50 про видання припису щодо припинення будівельних робіт у буферній зоні об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Львів-ансамбль історичного центру», яке зареєстровано за вхідним № 24594/20.1-21.

17. Листом від 27.08.2021 № 10268/6.11.6 Міністерство культури та інформаційної політики України звернулося до Львівської обласної державної адміністрації з проханням доручити відповідним структурним підрозділам, у межах компетенції, провести обстеження земельних ділянок на предмет дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини з метою відповідного реагування в порядку п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з боку Міністерства культури та інформаційної політики України, у строк до 13.09.2021 надати актуальні на момент підготовки відповіді акт візуального обстеження, матеріали фотофіксації, повну інформацію щодо замовника і виконавця робіт. В листі також зазначено, що у разі виявлення порушення, відповідна посадова особа Львівської обласної державної адміністрації, має застосувати фінансові санкції за порушення законодавства України про охорону культурної спадщини.

18. Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації на виконання доручення голови обласної державної адміністрації та відповідно до листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 27.08.2021 № 10268/6.11.6 листом надав акт обстеження містобудівної ситуації на вул. Волоська, 1, вул. Волоська, 1-А та вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові від 03.09.2021, матеріали фотофіксації актуального стану об`єкта обстеження.

19. 03.09.2021 відповідно до листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 27.08.2021 № 10268/6.11.6 начальником управління охорони об`єктів культурної спадщини департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Петрик В.М. та головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини Ясінською Р.С. проведено візуальне обстеження та здійснено фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: Львів, вул. Волоська, 1, Волоська, 1-а та вул. Шота Руставелі, 13, за результатами якого складено акт обстеження містобудівної ситуації на вул. Волоська, 1, вул. Волоська, 1-а та вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові.

В акті обстеження містобудівної ситуації на вул. Волоська, 1, вул. Волоська, 1-а та вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові від 03.09.2021 зазначено, що земельна ділянка на вул. Волоська, 1, Волоська, 1-а та вул. Шота Руставелі, 13 знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, на території буферної зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку світової спадщини ЮНЕСКО. На зазначеній земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика: територію огороджено парканом, на території розміщені побутові та технологічні приміщення робітників та охорони. На будівельному майданчику у день обстеження працювала будівельна техніка: підйомний кран, бурильна установка для влаштування паль, екскаватор. Також працювали робітники - велися роботи з укріплення зрізаного схилу та влаштування підпірної стіни. На огорожі будівельного майданчика розміщено інформаційний стенд про те, що на об`єкт «Будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель» зареєстровано повідомлення про початок виконання підготовчих робіт № ЛВ010200591212 від 28.02.2020, видане Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові. Замовники будівництва - ПП «Мега-Тех» (адреса - 79005, м. Львів, пр-т. Шевченка, буд. 3 кв. 4, код ЄДРПОУ 30539460) і ТзОВ «Галпроектмонтаж» (адреса - 79005, м. Львів, вул. Шота Руставелі, буд. 13, код ЄДРПОУ 30337522).

20. 18.10.2021 Міністерством культури та інформаційної політики України на виконання вимог ч. 1 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», в межах повноважень, визначених п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» і Положенням про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженим постановою КМУ від 16.10.2019 № 885, за результатами проведеного 03.09.2021 працівниками управління охорони об`єктів культурної спадщини департамента архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження земельної ділянки на вул. Волоська, 1, Волоська, 1-а, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові прийнято припис № 12467/6.11.6, яким вимагає від ТОВ «ПРИВАТБУД ПЛЮС» негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті: «Будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель», які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова») та на території буферної зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог ч. 4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

21. Позивач вважаючи, що спірний припис є протиправним, звернувся до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку про те, що всі вимоги законодавства, які пов`язані з існуванням історичного ареалу та буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини й обумовлені цим фактом (отримання дозволів, погоджень тощо) не можуть застосовуватися за відсутності належним чином затверджених меж історичного ареалу та меж буферної зони. Тому вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» у частині отримання дозволів органу охорони культурної спадщини, для виконання земляних, будівельних інших робіт на території історичного ареалу в межах охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини можуть бути правомірними виключно у разі встановлення відповідного історичного ареалу та буферної зони у порядку, визначеному законодавством України.

Суд зазначив, що в акті обстеження містобудівної ситуації на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-а та вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові від 03.09.2021, на підставі якого видано спірний припис зазначено, що земельна ділянка на вул. Волоській, 1, Волоській, 1-а та вул. Шота Руставелі, 13, знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, на території буферної зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку світової спадщини ЮНЕСКО, однак в цьому ж акті, так і в спірному приписі, відсутня жодна конкретизація такого порушення, в тому числі з посиланням на відповідні рішення та нормативні документи.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова" затверджено межі історичного ареалу м. Львова. Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу, зокрема міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.

Вказує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, від 22.10.2020 у справі № 813/840/18, від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

25. Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі - Положення № 495) Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.

До повноважень Міністерства культури України згідно із пунктами 57-58 пункту 4 Положення № 495 відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Зі змісту наведених правових норм убачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

26. Статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" № 1805-III визначено, що охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

Історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку (ст. 1 Закону № 1805-III).

27. Статтею 5 Закону № 1805-III передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; а також надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

28. Згідно із частинами другою, третьою статті 32 Закону № 1805-III межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

29. Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 316 затверджено Порядок видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України.

Пунктом 1 Порядку видачі дозволів визначено, що цей Порядок установлює процедуру видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток і життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України.

Пунктом 4 Порядку видачі дозволів встановлено, що археологічні розвідки, розкопки, інші земляні роботи на об`єктах культурної спадщини проводяться лише за наявності дозволів, які видаються Мінкультури. Форми дозволів затверджуються Мінкультури.

30. Отже, Мінкультури є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, належить надання дозволів проведення робіт на пам`ятках національного значення; проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт у межах території пам`яток та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць.Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.01.2019 у справі № 823/1154/18, від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18, від 14.02.2023 у справі № 640/22377/18 та від 23.05.2023 у справі № 380/9773/21.

31. Щодо неналежного порядку затвердження історичного ареалу м. Львова, що стало також підставою для скасування оскаржуваного припису, колегія суддів зазначає таке.

32. Відповідно до статті 32 Закону № 1805-III постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць" затверджено Порядок № 318.

Пунктом 12 Порядку № 318 установлено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

33. Відповідно до статті 4 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини, до якої Україна приєдналась у жовтні 1988 року відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 04.10.1988 № 6673-ХІ "Про ратифікацію Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини", кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї.

34. Статтею 5 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини передбачено, що Держави - сторони цієї Конвенції з тим, щоб забезпечити якомога ефективнішу охорону і збереження та якомога активнішу популяризацію культурної і природної спадщини, розміщеної на її території, прагнуть в умовах, властивих кожній країні, зокрема, вживати відповідних правових, адміністративних і фінансових заходів щодо виявлення, охорони, збереження, популяризації й відновлення цієї спадщини.

35. Згідно із статтею 172 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину передбачено, що обов`язком країни-учасниці Конвенції є інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється Конвенцією, значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини.

36. У справі, яка розглядається суди встановили, що межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, згідно з яким ділянки за адресою: вул. Волоська, 1, Волоська, 1-а, вул. Шота Руставелі, 13 розташовані в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта "Архітектурний ансамбль історичного центру Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

37. Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

38. Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова", яким затверджені межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, у встановленому законом порядку не було скасоване, отже є чинним.

39. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.

40. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 12.12.2023 у справі № 380/13557/21 вказав, що положення статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30.09.2010, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25.09.1997 № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 09.12.2005 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

41. Також висновок про належне затвердження меж історичного ареалу міста Львова був сформований Верховним Судом у постановах від 22.10.2020 у справі № 813/840/18, від 11.07.2022 у справі № 1.380.2019.006107, через неврахування яких відкрито касаційне провадження.

42. З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що Мінкультури під час винесення припису № 12467/6.11.6 від 18.10.2021 діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини, оскільки здійснення будівельних робіт на території історичного ареалу міста Львова здійснюється за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що є порушенням частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

43. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

44. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову у задоволенні позову.

45. Оскільки колегія суддів задовольняє касаційну скаргу суб`єкта владних повноважень та ухвалює рішення на його користь, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06.09.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

В задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «ПРИВАТБУД ПЛЮС» відмовити.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко