ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2020 року

м. Київ

справа № 420/1065/19

адміністративне провадження № К/9901/32026/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 420/1065/19

за адміністративним позовом Приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», Нотаріальна палата України про визнання протиправним та скасування наказів,

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду (суддя Андрухів В. В.) від 18 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Лук`янчук О. В., Бітов А. І., Ступакова І. Г.) від 22 жовтня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2019 року приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, треті особи - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», Нотаріальна палата України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог від 11 квітня 2019 року, просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 06 листопада 2018 року № 3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 17 грудня 2018 року № 4615/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що наказ Міністерства юстиції України від 06 листопада 2018 року № 3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» прийнято відповідачем за відсутністю будь-яких фактичних обставин, які можуть свідчити про проведення приватним нотаріусом ОСОБА_1 дій, які підпадають під критерії, передбачені п. 4 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990. В порушення вимог п. 7 Порядку № 990 позивачу не надіслано копії наказу від 17 грудня 2018 року № 4615/7 про проведення камеральної перевірки, чим позбавлено її права надати пояснення з приводу усіх питань, які були предметом дослідження з відповідним їх документальним підтвердженням.

Для прийняття рішення, передбаченого ч. 2 ст. 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», в тому числі рішення про тимчасове блокування доступу до Реєстру, необхідним є одночасна наявність трьох складових: рішення приймається за результатами перевірки; виявлено прийняття державним реєстратором рішень з порушенням законодавства; такі рішення мають наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб.

Позивач стверджує, що під час проведення камеральної перевірки були виявлені формальні (технічні) помилки в діях державного реєстратора, які не призвели та не могли призвести до порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб. Крім того, в оскаржуваному наказі Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» відсутній виклад конкретних порушень порядку державної реєстрації прав та мотивація (обґрунтування) прийняття рішення про застосування тимчасового блокування доступу до реєстру.

3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, задоволено заяву про забезпечення позову.

Зупинено дію наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» - до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.

Зобов`язано Державне підприємство «Національні інформаційні системи» відновити доступ державному реєстратору - приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через його розблокування - до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.

Постановою Верховного Суду від 21 листопада 2019 року задоволено касаційну скаргу Міністерства юстиції України.

Скасовано ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року та ухвалено нову постанову, якою відмовлено у задоволенні заяви приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову.

4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, частково задоволено позовну заяву приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 1344,70 грн.

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 13 листопада 2019 року Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

6. Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження та установлено строк для подання відзиву.

7. 17 грудня 2019 року до Верховного Суду від Нотаріальної палати України надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України, в якому третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.

8. Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2020 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 , є приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу, яка здійснює приватну нотаріальну діяльність на підставі Свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю № 7326 від 30 квітня 2009 року, виданого Міністерством юстиції України.

10. 06 листопада 2018 року Міністерством юстиції України видано наказ № 3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиного державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», яким, серед іншого, був затверджений перелік державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Наказано провести моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з дати набрання чинності цим наказом у термін до 14 грудня 2018 року.

До цього переліку була включена приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1, як державний реєстратор.

11. За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1, головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату складено акт від 04 грудня 2018 року, яким зафіксовано порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1 вимог ст. 10, 18, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», п. 12, 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, п. 12, 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141, під час розгляду заяв № 23535036, 23659784, 23850078, 23368928, 233692510, 21129743, 21129885, 21129910, що виразилося в тому, що рішення за результатом розгляду заяв прийнято: без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).

12. На підставі акту за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 04 грудня 2018 року, відповідно до ст. 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийнято наказ № 4615/7 від 17 грудня 2018 року «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1», яким наказано, зокрема, провести камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з дати реєстрації цього наказу. Також, зазначеним наказом створено Комісію для проведення камеральної перевірки у складі трьох осіб.

Доказів ознайомлення позивача з вказаним наказом матеріали справи не містять.

13. За результатами проведення камеральної перевірки Комісією складено довідку від 29 грудня 2018 року, у якій зазначено, що у ході камеральної перевірки встановлено порушення вимог ст. 10, 18, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», п. 12, 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, п. 12, 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141, приватним нотаріусом ОСОБА_1 під час розгляду заяв за № 23535036, 23659784, 23850078, 23369251, 21129743, 21129885, 21129910, 21129835.

14. Зокрема, у довідці від 29 грудня 2018 року зазначено, що рішення за результатом розгляду заяв № 23535036, 23659784, 23850078, 23369251, 21129743, 21129885, 21129910, 21129835 прийнято позивачем без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).

Крім цього, приватним нотаріусом ОСОБА_1 за заявами № 21129743, 21129835, 21129885, 21129910, 29588896, 23876034, 23876809, 24402027, 23369251, 23535036, 23659784 не сформовано витяги з Державного реєстру прав, що є порушенням вимог ст. 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», п. 22 Порядку № 1127, п. 35 Порядку № 1141.

15. 22 січня 2019 року, відповідно до ст. 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийнято наказ № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», яким наказано: тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора-приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 14 (чотирнадцять) днів; виконання п. 1 наказу покласти на Державне підприємство «Національні інформаційні системи».

16. Вважаючи, що спірні накази відповідача є протиправними, а свої права порушеними, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що підстави для скасування наказу Міністерства юстиції України від 06 листопада 2018 року № 3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» відсутні, оскільки відповідач, включивши позивача до переліку державних реєстраторів, щодо яких проводиться моніторинг, та затвердивши цей перелік наказом № 3958/7 від 06 листопада 2018 року, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені п. 4 Порядку № 990.

Оскільки актом від 04 грудня 2018 року за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 було встановлено певні порушення, що підлягали перевірці, суди дійшли висновку, що відповідачем обґрунтовано видано наказ від 17 грудня 2018 року № 4615/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1».

18. Щодо правомірності наказу відповідача № 181/5 від 22 січня 2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що всупереч положень п. 9 Порядку № 990 складена відповідачем довідка, на підставі якої прийнято спірний наказ, не містить посилань на підтвердні документи чи відомості з реєстрів, а самі порушення дослівно переписані з Акту моніторингу реєстраційних дій від 04 грудня 2018 року. При цьому, як в акті, так і в довідці відсутні дати проведення реєстраційних дій, які відповідач вважає такими, що проведені із порушеннями, а також дані клієнтів, щодо яких вони вчинялись, що виключає можливість для суду оцінити правильність або помилковість висновків відповідача про виявлення порушень. Комісією, яка проводила камеральну перевірку були досліджені виключно електронні копії документів, при цьому, копії документів у паперовій формі та пояснення від нотаріуса ОСОБА_1 не витребовувалися, хоча така можливість передбачена Порядком № 990.

19. Також суди зазначили, що відповідачем не надано доказів надсилання позивачу наказу про проведення камеральної перевірки від 17 грудня 2018 року у строк, передбачений Порядком № 990.

20. Суд апеляційної інстанції не погодився з посиланнями суду першої інстанції на те, що матеріали справи не містять будь-яких відомостей про негативні наслідки виявлених порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, оскільки відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, не може бути достатньою підставою звільнення позивача від застосування санкцій, передбачених ст. 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», з огляду на встановлений ст. 19 Конституції України обов`язок позивача діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені чинним законодавством. Проте, враховуючи, що вказана обставина не була єдиною підставою для задоволення позову приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 в частині вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», апеляційний суд не знайшов підстав для зміни чи скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі в частині задоволених позовних вимог.

22. Зокрема, скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що Комісією, яка проводила камеральну перевірку, не витребовувалися у позивача копії документів у паперовій формі та пояснення, оскільки п. 8 Порядку № 990 Комісії надано право під час проведення камеральної перевірки вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень, а не встановлено обов`язок щодо вчинення таких дій. Надання пояснень державними реєстраторами є факультативною можливістю отримати інформацію у разі її відсутності у Державному реєстрі прав, до електронних копій документів в якому Комісія має доступ.

23. Також скаржник зазначив, що під час проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 Комісією виявлено порушення, що стосувалися порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, відтак міру покарання позивачу було встановлено пропорційно до виявлених порушень та застосовано менш сувору міру покарання, з визначених Законом.

24. Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо невмотивованості спірного наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5, оскільки у цьому наказі зазначено підставу для його прийняття - довідка від 29 грудня 2018 року за результатами камеральної перевірки у Державному реєстрі прав, що виключає необхідність повторного опису виявлених порушень безпосередньо у змісті наказу про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

25. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно позбавляє позивача можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності, то скаржник вважає їх необґрунтованими, оскільки приватний нотаріус може здійснювати інші нотаріальні дії, для яких не потрібний доступ до Державного реєстру. Робота у Державному реєстрі прав не є єдиним чи основним видом діяльності приватного нотаріуса та, відповідно, не є єдиним чи основним джерелом його доходу.

26. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.

28. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

29. Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

31. Відповідно до ст. 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

32. Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

33. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» № 1952-IV від 01 липня 2004 року (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1952-IV).

34. Статтею 6 Закону 1952-IV визначено систему органів та суб`єкти, які здійснюють повноваження у сфері державної реєстрації прав. Організаційну систему державної реєстрації прав становлять:

1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи;

2) суб`єкти державної реєстрації прав: виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації; акредитовані суб`єкти;

3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).

35. Згідно ч. 1 ст. 10 Закону 1952-IV державним реєстратором є, зокрема, нотаріус.

36. Відповідно до ст. 7 Закону 1952-IV Міністерство юстиції України: 1) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав; 2) здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав; 3) забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем; 4) організовує роботу, пов`язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав; 5) здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього Закону та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; 6) забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом; 7) розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; 8) складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення; 9) організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів; 9-1) надає узагальнені роз`яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав; 10) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

37. Статтею 371 Закону 1952-IV передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

Технічний адміністратор Державного реєстру прав у день надходження рішень, передбачених пунктами 1 і 2 частини другої цієї статті, забезпечує їх негайне виконання.

Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.

38. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 затверджено Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 990), яким визначається процедура здійснення Мін`юстом відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «;Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закони) контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державна реєстрація).

39. Відповідно до п. 2 Порядку № 990 контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України «Про звернення громадян», і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.

У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації з прийняттям обов`язкових до виконання рішень, передбачених Законами.

40. Пунктом 4 Порядку № 990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом.

41. Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг.

У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.

42. Відповідно до п. 6, 7 Порядку № 990 камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Камеральна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 14 робочих днів. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.

Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації.

43. Згідно п. 8 Порядку № 990 під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень.

44. Відповідно до п. 9, 10 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.

У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.

За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.

45. Судами встановлено, що підставою для звернення позивача з цим позовом став, зокрема, наказ, яким їй тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Спірний наказ прийнято на підставі висновків, викладених у довідці від 29 грудня 2018 року за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 та наказу Міністерства юстиції України від 17 грудня 2018 року № 4615/7. На думку позивача, такі висновки зачіпають її права та законні інтереси, незалежно від строку дії блокування їй доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

46. Також судами встановлено, що вказаній події передувало прийняття 17 грудня 2018 року Міністерством юстиції України наказу № 4615/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1».

47. Водночас, докази на підтвердження отримання приватним нотаріусом ОСОБА_1 зазначеного наказу в матеріалах справи відсутні.

48. Аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави для висновку, що проведенню камеральної перевірки передує обов`язок відповідача повідомити державного реєстратора про факт проведення такої перевірки та правові підстави її проведення (пункти 6, 7 Порядку № 990).

49. В свою чергу, невиконання наведених вимог законодавства призводить до визнання такої перевірки та рішень, прийнятих за її результатами, незаконними.

50. Оскільки матеріали справи не містять доказів підтвердження отримання приватним нотаріусом ОСОБА_1 наказу про проведення камеральної перевірки від 17 грудня 2018 року № 4615/7, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що камеральну перевірку проведено з порушенням встановленої процедури, а отже, прийнятий за результатами такої перевірки наказ Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» підлягає скасуванню.

51. Верховний Суд зазначає, що повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та надсилання копії наказу про її проведення є обов`язком відповідача, а тому наявність у позивача можливості ознайомитися зі змістом цього наказу на офіційному сайті Міністерства юстиції України не спростовує протиправності такої бездіяльності, оскільки, відповідно до ст. 19 Конституції України, ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а отже, позивач не зобов`язаний щогодини або щодня здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації.

52. Крім цього, Верховний Суд враховує, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган також зобов`язав його мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу, та обґрунтувати строки його застосування.

53. Однак, у спірному наказі Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» не зазначено мотиви, за яких державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на 14 днів та за які конкретно визначені порушення застосовано саме цей вид стягнення.

54. Стаття 37-1 Закону № 1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

55. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.

56. Вказане свідчить про те, що цей наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.

57. Аналогічна правова позиція у подібних відносинах, висловлена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі № 826/12480/17.

58. Водночас, Верховний Суд відхиляє доводи та аргументи касаційної скарги Міністерства юстиції України, оскільки вони зводяться до оцінки порушень, допущених позивачем як приватним нотаріусом під час вчинення ним реєстраційних дій, що не спростовує висновки судів про не дотримання відповідачем обов`язку щодо повідомлення державного реєстратора про факт проведення такої перевірки та правові підстави її проведення (пункти 6, 7 Порядку №990), а також про невмотивованість застосованого до позивача стягнення. Тобто, підставою для визнання неправомірним спірного наказу є не висновки щодо відсутності допущених позивачем недоліків у роботі, а не дотримання відповідачем вимог щодо повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та щодо обґрунтованості та зазначення мотивів прийняття спірного рішення (наказу).

59. Погоджуючись з висновками судів попередніх інстанцій, Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду санкцій та наголошує, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів, в тому числі щодо дотримання порядку проведення перевірки.

60. Доводи скаржника щодо безпідставності висновків судів попередніх інстанцій про те, що тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є позбавленням позивача можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності, не зважаючи на хибність такого висновку, не є визначальними та не було єдиною безумовною підставою для задоволення позову, не мають фундаментального впливу на формування практики, а тому не може бути безумовною підставою для скасуавння судових рішень та відмови у задоволенні позову.

61. За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої та апеляційного суду, що відповідач допустив не тільки процедурні порушення під час проведення камеральної перевірки, а й не обґрунтував прийняття спірного наказу, не зазначивши в тексті мотиви його прийняття та застосування саме такого виду стягнення, тому позовні вимоги у цій частині є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

62. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи, проте колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

63. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

64. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

65. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

66. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі про часткове задоволення позовних вимог.

67. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

68. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

69. Відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 420/1065/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов