Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 380/9160/21

адміністративне провадження № К/990/10744/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду 24.12.2021 (суддя Клименко О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду 17.03.2022 (колегія суддів: Качмар В.Я., Большакова О.О., Затолочний В.С.) у справі №380/9160/21 за позовом Керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

У червні 2021 року керівник Жовківської окружної прокуратури Львівської області в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області звернувся до суду із позовом до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічної пам`ятки природи «Коло Бадівського» площею 13,2 га, що розташований в с. Батятичі (далі - Ботанічна пам`ятка) та закріплення їх в натурі (на місцевості);

зобов`язати Міську раду відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж Ботанічної пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.12.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022, позовну заяву залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суди обох інстанцій констатували, що не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Львівській області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина незвернення Інспекції з позовом до суду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

За висновками судів, прокурором не надано доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Отже, за висновками судів попередніх інстанцій, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, прокурор подав касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обгрунтовує тим, що уповноважений орган - Державна екологічна інспекція з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення міською радою вирішення питання щодо винесення меж Ботанічної пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості), не вживала. Тому з метою збереження об`єктів природно-заповідного фонду прокурор звернувся до суду із цим позовом. Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне здійснення органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області.

Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2022 відкрито касаційне провадження.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

Суди у цій справі дійшли висновку про відсутність у прокурора права на подання позову від імені Держекоінспекції. Суд не погоджується з такою позицією з огляду на таке.

Судами встановлено, що розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації «Про розширення та впорядкування природно-заповідного фонду області» від 22.12.1995 №1123 створена Ботанічна пам`ятка, яка характеризується як урочище з лучно-степовою рослинністю вторинного походження, та знаходиться у віданні Батятинської сільської ради (далі - Сільська рада).

Згідно інформації відділу в Кам`янка-Бузькому районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 09.04.2021 встановлено, що землевпорядна документація на вказаний об`єкт природно-заповідного фонду не виготовлялась. Зазначена підтверджується і листами Міської ради від 11.03.2021, 19.04.2021.

Листами Державна екологічна інспекція у Львівській області від 20.04.2021 та 07.05.2021 повідомила прокуратуру про те, що за 2020-2021 роки інспекція не проводила перевірки на території Кам`янка-Бузької територіальної громади Львівської області, а зокрема щодо охорони і збереження об`єктів природно-заповідного фонду - Ботанічної пам`ятки та такі не плануються проводитись.

Відповідно до статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32, Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).

Пунктом 3 цього ж Положення, серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів.

Колегія суддів також враховує, що Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 за №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

При цьому, згідно із положеннями цього нормативного документу саме Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Державної екологічної інспекції України.

Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 08.12.2020 у справі № 809/807/17.

Згідно із пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію у Львівській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 02.02.2021 №51 (далі - Положення №51), Державна екологічна інспекція у Львівській області (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекція) та їй підпорядковується.

Системний аналіз пунктів 6-10 Положення №51 дає підстави для висновку, що Інспекція наділена повноваженнями щодо:

- звернення до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

- складення протоколів про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом;

- пред`явлення претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.

- досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Держекоінспекцією у Львівській області дій щодо захисту інтересів держави.

Прокурор зазначав, що у відповідь на його запит щодо здійснення державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією у Львівській області листами від 20.04.2021та 07.05.2021 20.04.2021 було повідомлено, що за 2020-2021 роки інспекція не проводила перевірки на території Кам`янка-Бузької територіальної громади Львівської області, а зокрема щодо хорони і збереження об`єктів природно-заповідного фонду - Ботанічної пам`ятки та такі не плануються в майбутньому.

Зазначене свідчить про невжиття Держекоінспекцією у Львівській області дій щодо захисту інтересів держави.

Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 22.12.2022 у справі №360/6282/21 та від 25.01.2023 у справі № 380/8385/21.

При цьому колегія суддів зазначає інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання прокурора адміністративного позову мало на меті захист "інтересів держави".

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а cправу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду 24.12.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду 17.03.2022 скасувати.

Справу №380/9160/21 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук