Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 березня 2020 року

Київ

справа №815/1406/17

касаційне провадження №К/9901/33589/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Саприкіної І.В., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеського обласного центру зайнятості на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 03.04.2017 (головуючий суддя: Марин П.П.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 (головуючий суддя: Кравченко К.В., судді: Лук`янчук О.В., Градовський Ю.М.) у справі №815/1406/17 за позовом Приватного підприємства «Адвокатська компанія «Редут» до Одеського обласного центру зайнятості про визнання протиправним і скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2017 року Приватне підприємство «Адвокатська компанія «Редут» (далі - ПП «АК «Редут» або позивач) звернулося до суду з позовом до Одеського обласного центру зайнятості (далі - Одеський ОЦЗ або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати наказ від 27.07.2016 №175 про відміну рішення про продовження терміну дії дозволу на застосування праці іноземця.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний наказ прийнято з порушенням встановленої процедури та без наявності на те законодавчо визначених підстав. Позивач стверджує, що імперативні приписи Порядку видачі, продовження дії та анулювання дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2013 №437 (далі - Порядок №437) не містять механізму скасування раніше прийнятого рішення про надання дозволу на застосування праці іноземця у спосіб його відміни. Діючий дозвіл може бути лише анульований з підстав, визначених пунктом 25 Порядку №437. Проте, у спірному випадку визначені законодавцем підстави для анулювання діючого дозволу - відсутні.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 03.04.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017, адміністративний позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем виконані всі вимоги законодавства при поданні заяви та пакету документів для отримання продовження дії дозволу на застосування праці громадянки Республіки Білорусь ОСОБА_1 для роботи на посаді юриста ПП «АК «Редут», а подальша відміна відповідачем свого власного рішення про продовження строку дії дозволу на працевлаштування відбулась з порушенням вимог закону, без належних на те підстав, та на підставі документів, отриманих відповідачем поза межами встановленого строку для прийняття відповідного рішення.

Не погоджуючись з зазначеними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанцій скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник зазначає, що до його виключної компетенції віднесено вирішення питань пов`язаних із видачею та продовженням дії роботодавцям дозволів на застосування праці іноземців. Законодавцем визначено, що органи служби зайнятості відмовляють у продовженні дії дозволу на застосування праці іноземців, зокрема, у разі наявності, за даними Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, заборгованості роботодавця із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування. Відтак, з огляду на те, що при прийнятті рішення про продовження громадянці Республіки Білорусь ОСОБА_1 дозволу на роботу у ПП «АК «Редут» відповідач не мав інформації щодо заборгованості роботодавця зі сплати ЄСВ, подальша відміна неправильного рішення про надання дозволу узгоджується із вимогами законодавства.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.07.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 31.05.2019 визначений склад суду: головуючий суддя: Загороднюк А.Г., судді: Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2020 задоволено заяви суддів Загороднюка А.Г., Єресько Л.О., Соколова В.М. про самовідвід, а справу передано на повторний автоматизований розподіл.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 27.01.2020 визначений новий склад суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Саприкіна І.В., Шарапа В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 24.03.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Від позивача на адресу суду надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, в яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій просить суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем було працевлаштовано іноземця - громадянку Республіки Білорусь ОСОБА_1 на посаді юриста на підставі Дозволу на застосування праці іноземця №003377 від 18.03.2015, виданого відповідно до Наказу Одеського обласного центру зайнятості №49 від 18.03.2015. Дозвіл видано строком до 17.03.2016.

17.02.2016 позивач звернувся до відповідача із заявою встановленої форми та пакетом документів для продовження дії вищевказаного дозволу. До заяви від 17.02.2016 позивачем додано дві кольорові фотокартки та довідку МВС України (бланк серії РЕХ №1534223 ) за №64-09022016/65210, в якій зазначено, що станом на 15.02.2016 громадянка Республіки Білорусь ОСОБА_1 до кримінальної відповідальності не притягувалась.

За результатами розгляду поданої позивачем заяви і документів відповідачем прийнято наказ від 23.02.2016 №36 «Про видачу, продовження дії та відмову у видачі дозволів на застосування праці іноземців», яким продовжено дію дозволу на застосування праці громадянки Республіки Білорусь ОСОБА_1 на посаді юриста ПП «АК «Редут» строком на один рік. Про зазначене рішення позивача повідомлено поштовим зв`язком.

15.07.2016 від ДПІ у Приморському районі м. Одеси на адресу відповідача надійшла відповідь №6031/10/15-53-1700 від 14.07.2016 на запит щодо надання інформації про наявність або відсутність заборгованості у позивача зі сплати єдиного внеску №688/33/11. Цим листом податковий орган повідомив Одеський ОЦЗ про те, що станом на 23.02.2016 за ПП «АК «Редут» обліковувалася заборгованість зі сплати ЄСВ у сумі 784,37 грн.

У зв`язку із отриманням інформації про наявність у позивача заборгованості по сплаті ЄСВ відповідачем було прийнято рішення, оформлене наказом від 27.07.2016 №175, яким відмінено попереднє рішення (наказ №36 від 23.02.2016) щодо продовження дії дозволу №49/1.1 від 18.03.2015 на застосування праці громадянки Республіки Білорусь ОСОБА_1 для роботи на посаді юриста ПП «АК «Редут» та відмовлено у продовженні дії дозволу на застосування праці зазначеної іноземки згідно абз. 4 пункту 24 Порядку №437.

Зазначений наказ є предметом спору.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

Правові, економічні та організаційні засади реалізації державної політики у сфері зайнятості населення, гарантії держави щодо захисту прав громадян на працю та реалізації їхніх прав на соціальний захист від безробіття визначені Законом України від 05.07.2012 №5067-VI «Про зайнятість населення» (надалі - Закон №5067-VI).

У відповідності до частин першої, третьої статті 42 Закону №5067-VI підприємства, установи та організації мають право на застосування праці іноземців та осіб без громадянства на території України на підставі дозволу, що видається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, на строк до одного року, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Постановою Кабінету Міністрів № 437 від 27 травня 2013 року затверджений Порядок видачі, продовження дії дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства (далі Порядок № 437)

Порядок № 437 визначає процедуру видачі, продовження дії та анулювання дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства визначена Порядком №437.

Пунктом 2 Порядку № 437 передбачено, що територіальні органи Державної служби зайнятості в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі (далі - територіальні органи) видають за місцезнаходженням підприємства, установи, організації (далі - роботодавець) дозволи на застосування на конкретних посадах праці:

іноземців чи осіб без громадянства за умови, що в Україні (регіоні) відсутні кваліфіковані працівники, спроможні виконувати відповідний вид роботи;

іноземців чи осіб без громадянства за умови достатнього обґрунтування доцільності застосування їх праці, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України;

іноземців, які направлені закордонним роботодавцем в Україну для виконання певного обсягу робіт (послуг) на підставі договорів (контрактів), укладених між вітчизняним та іноземним суб`єктом господарювання, за умови, що чисельність кваліфікованих іноземців, які залучаються в рамках таких договорів (контрактів), не перевищує половини загальної чисельності осіб, що працюватимуть на умовах договорів (контрактів);

іноземців, які відповідно до графіка специфічних зобов`язань у секторі послуг Протоколу про вступ України до СОТ (стаття II Генеральної угоди про торгівлю послугами) належать до категорії "внутрішньокорпоративні цесіонарії";

іноземців чи осіб без громадянства, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Згідно з пунктом 9 Порядку №437, для продовження дії дозволу роботодавець подає територіальному органові не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення дії дозволу:

заяву згідно з додатком до цього Порядку;

дві кольорові фотокартки іноземця чи особи без громадянства розміром 3,5 х 4,5 сантиметра;

довідку МВС про те, що іноземець чи особа без громадянства, які на момент оформлення дозволу перебувають на території України, не відбувають покарання за скоєння злочину та стосовно них не здійснюється кримінальне провадження.

Інші документи, визначені в цьому Порядку, подаються у разі внесення до них змін.

Посадовим особам територіального органу забороняється вимагати від роботодавців документи, не передбачені цим Порядком (пункт 11 Порядку №437).

Отже, законодавець встановив вичерпний перелік документів, які має подати роботодавець для продовження дії дозволу на застосування праці іноземця. Вимагати від роботодавців документи, не передбачені цим Порядком, територіальним органам забороняється.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивачем 17.02.2016 в повному обсязі подано до відповідача визначений законодавством пакет документів для продовження дії дозволу на застосування праці громадянки Республіки Білорусь ОСОБА_1 ..

Доводи відповідача щодо необхідності подання роботодавцем у складі документів інформації щодо наявності/відсутності заборгованості по сплаті ЄСВ обґрунтовано відхилені судами попередніх інстанцій з посиланням те, що такий документ відсутній у вичерпному переліку документів, які подаються для продовження дії дозволу на застосування праці іноземця, а вимагати від роботодавців документи, не передбачені цим Порядком, посадовим особам територіального органу забороняється.

Пунктом 13 Порядку №437 визначено, що територіальний орган протягом семи робочих днів з дня реєстрації документів приймає рішення щодо видачі, відмови у видачі, продовження дії, відмови у продовженні дії або анулювання дозволу.

Рішення оформлюється наказом територіального органу та не пізніше ніж протягом двох робочих днів з дня його прийняття надсилається роботодавцю поштою з повідомленням про вручення та електронною поштою із зазначенням платіжних реквізитів для здійснення плати за видачу дозволу і розміщується на офіційному веб-сайті територіального органу із зазначенням таких платіжних реквізитів (пункт 14 цього Порядку).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за наслідками розгляду поданих позивачем документів Одеським ОЦЗ було прийнято наказ від 23.02.2016 №36 «Про видачу, продовження дії та відмову у видачі дозволів на застосування праці іноземців», яким продовжено дію дозволу на застосування праці громадянки Республіки Білорусь ОСОБА_1 на посаді юриста ПП «АК «Редут» строком на один рік, тобто до 23.02.2017.

Разом з цим, 27.07.2016 відповідачем було прийнято оскаржуваний наказ про відміну рішення про продовження дії дозволу на застосування праці іноземця. Підставою для прийняття такого рішення слугувала інформація, отримана від ДПІ у Приморському районі м. Одеси, про наявність у ПП «АК «Редут» станом на 23.02.2016 заборгованості зі сплати ЄСВ у сумі 784,37 грн.

У відповідності до пункту 24 Порядку №437, територіальний орган приймає рішення про відмову у видачі, продовженні дії дозволу у разі, зокрема, наявності, за даними Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, заборгованості роботодавця із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.

Тобто, законодавцем встановлено, що наявність у роботодавця заборгованості по сплаті ЄСВ є підставою для відмови у видачі чи продовженні дії дозволу. Наявність такої інформації має передувати прийняттю рішення, а не навпаки.

У спірному випадку, рішення про продовження дії дозволу на застосування праці іноземця (наказ від 23.02.2016 №36) було прийнято відповідачем без наявності інформації про існування у позивача заборгованості зі сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, незважаючи на надісланий до ДПІ у Приморському районі м. Одеси запит для отримання такої інформації.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що Порядок №437 не передбачає будь-яких наслідків для дії виданого або продовженого дозволу у випадку, якщо після його видачі або продовження терміну його дії буде встановлений факт наявності у роботодавця заборгованості зі сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.

Суди вірно відзначили, що Порядок №437 передбачає єдину форму дострокового припинення дії дозволу шляхом прийняття рішення про його анулювання з підстав, передбачених пунктом 25 цього Порядку, і цей пункт не містить такої підстави для анулювання, як виявлення факту наявності заборгованості роботодавця із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.

Крім того, ні Закон №5067-VI, ні Порядок №437 взагалі не передбачають можливості прийняття органами, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, рішень про скасування своїх власних рішень про видачу або про продовження дії дозволу.

Суди апеляційної інстанції вірно зазначив про те, що на підставі рішення державного органу про видачу дозволу на роботу в Україні іноземцю, або рішення про продовження терміну дії такого дозволу, виникають певні правовідносини не тільки між роботодавцем та цим державним органом, а також і між іноземцем та роботодавцем з приводу реалізації трудового договору (контракту). Відтак, всі рішення державного органу щодо дострокового припинення дії дозволу на працевлаштування напряму мають вплив на права та інтереси іноземця. Саме тому такі рішення повинні виноситися органами державної влади України у суворій відповідності до вимог діючого законодавства, адже вони напряму впливають на права особи, які охороняться як Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Одеського обласного центру зайнятості залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 03.04.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 у справі №815/1406/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Саприкіна

В. М. Шарапа