Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.12.2020 року у справі №320/3171/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2021 року

м. Київ

справа № 320/3171/20

адміністративне провадження № К/9901/34707/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О. В.,

суддів: Білак М. В., Губська О. А.,

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Приватного акціонерного товариства по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз" про застосування заходів реагування у виглядів зупинення роботи, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року (суддя - Колеснікова І. С. ), постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Парінов А. Б., судді: Беспалов О. О., Ключкович В. Ю.)

І.

СУТЬ СПОРУ

1. У квітні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області, Управління) звернулось до суду із позовом до Приватного акціонерного товариства по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз" (далі - відповідач, ПАТ "Київпропангаз", підприємство), в якому просило застосувати до відповідача заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівель та споруд ПАТ "Київпропангаз" (адреса: Київська область, Києво-Святошинський район, село Новосілки, вул. Васильківська, буд.2-А) до повного усунення порушень, зазначених в акті від 01 листопада 2019 року №918.

1.1. Позовні вимоги обґрунтовано недотриманням підприємством вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки під час експлуатації належних йому будівель, що створює реальну загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють, перебувають на вказаних об'єктах, та є підставою для зупинення експлуатації зазначених об'єктів до повного усунення виявлених порушень.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.01 листопада 2019 року Києво-Святошинським районним відділом ГУ ДСНС України у Київській області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ПАТ "Київпропангаз" вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Вказаний плановий захід здійснено на підставі наказу ГУ ДСНС у Київській області від 12 вересня 2019 року №962 "Про проведення перевірок", повідомлення про проведення заходу державного нагляду (контролю) від 06 липня 2019 року, посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 13 вересня 2019 року №8662.

3. За результатами проведення заходу складено акт від 01 листопада 2019 року №918, в якому зафіксовано наступні порушення:

1. на об'єкті не вивішені (в складських приміщеннях по зберіганню води, приміщеннях по зварюванню воріт та приміщенні по виробництву кабелю) на видимих місцях плани (схеми) евакуації людей на випадок пожежі (пункти 5,6 розділу II ППБУ);

2. роботу новоутвореного підприємства (орендарів) чи використання суб'єктом господарювання об'єктів нерухомості розпочато без поданої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб'єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (абзац перший частини другої статті 57 КЦЗУ);

3. в приміщеннях (в складських приміщеннях по зберіганню води, приміщеннях по зварюванню воріт та приміщенні по виробництву кабелю) підприємства влаштовані та експлуатуються тимчасові електромережі (пункт 1.8 глави 1 розділу IV ППБУ);

4. не представлено до розгляду документацію по захисту будівель, споруд та зовнішніх установок підприємства від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірка, не виконано відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд" (пункт 1.21 глави 1 розділу IV ППБУ);

5. на території виробничої бази із складськими приміщеннями не забезпечено освітлення зовнішніх пожежних драбин, протипожежного обладнання, входів до будинків та споруд (пункт 1.10 глави 1 розділу III ППБУ);

6. у складських приміщеннях (приміщеннях по зберіганню води, приміщеннях по зварюванню воріт та приміщенні по виробництву кабелю) допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж (пункт 1.8 глави 1 розділу IV ППБУ);

7. пожежні щити встановлені на території виробничої бази із складськими приміщеннями не доукомплектовані засобами пожежогасіння, до складу яких, входять: вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., протипожежне покривало - 1 шт., багор або лом та гак - 2 шт., лопати - 2 шт., сокири - 2 шт. (пункт 3.11 глави 3 розділу V ППБУ);

- 8. у складських приміщеннях по зберіганню води, приміщеннях по зварюванню воріт та приміщенні по виробництву кабелю усі операції, пов'язані з розкриттям тари, розфасуванням продукції, здійснюються у не відокремлених приміщеннях (підпункт 6 пункту 9.1 глави 9 розділу VI ППБУ);

9. у складських приміщеннях робочі місця комірників (обліковців, відбракувальників, товарознавців) не обгородженні заскленими перегородками з негорючих матеріалів заввишки не менше 1,8 м, які не повинні перешкоджати евакуації людей та матеріальних цінностей (підпункт 9 пункту 9.1 глави 9 розділу VI ППБУ);

10. електрощити виробничої бази із складськими приміщеннями не оснащені схемою підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки) (Пункт 1.16 глави 1 розділу IV ППБУ);

11. не проводиться замір опору ізоляції і перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (пункт 1.20 глави 1 розділу IV ППБУ);

12. в складських приміщеннях з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів здійснено не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (пункт 1.6 глави 1 розділу IV ППБУ);

13. не представлено для розгляду акти проведення прихованих робіт проводів (кабелів) за підвісними стелями виробничої бази із складськими приміщеннями (пункт 1.12 глави 1 розділу IV ППБУ);

14. під час експлуатації об'єкту знижений рівень пожежної безпеки, установлений законодавством, яке було чинним на момент початку використання об'єкта, а саме: не на всіх протипожежних дверях виробничої бази із складськими приміщеннями нанесено умовні позначення класу вогнестійкості (межу вогнестійкості) (пункт 22 розділу II ППБУ);

15. об'єкт не забезпечено системами протипожежного захисту (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);

16. не проведено ідентифікацію об'єкта підвищеної небезпеки (стаття 9 ~law14~);

17. працівників об'єкта не забезпечено засобами колективного та індивідуального захисту (пункт 2 частини першої статті 20 КЦЗУ);

18. не проведено об'єктові тренування і навчання з питань цивільного захисту (пункт 11 частини першої статті 20 КЦЗУ);

19. не здійснено навчання керівного складу, працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки (пункт 8 частини першої статті 20 КЦЗУ);

20. не вивчені характеристики пожежної небезпеки застосовуваних або вироблюваних (отримуваних) речовин та матеріалів з обслуговувальним персоналом (пункт 7.2 глави 7 розділу VI ППБУ);

21. у складських приміщеннях будівлі виробничого корпусу ширина проходів та місця штабельного зберігання не позначені обмежувальними лініями, нанесеними на підлозі, які добре видно (підпункт 7 пункту 9.1 глави 9 розділу VI ППБУ);

22. у складських приміщеннях будівлі головного виробничого корпусу допускається спільне зберігання в одній секції з автомобільною гумою інших товарів і матеріалів незалежно від однорідності застосовуваних вогнегасних речовин (підпункт 4 пункту 9.1 глави 9 розділу VI ППБУ);

23. у об'ємі сходових кліток виробничої бази із складськими приміщеннями влаштовано побутові приміщення (пункт 2.37 глави 2 розділу III ППБУ);

24. у складських приміщеннях будівлі головного виробничого корпусу ширина проходів та місця штабельного зберігання не позначені обмежувальними лініями, нанесеними на підлозі, які добре видно (підпункт 7 пункту 9.1 глави 9 розділу VI ППБУ);

25. із приміщень складу перемотки кабелів та виготовлення воріт не влаштований евакуаційний вихід. (Вимога встановлена пунктом 7.2.1 ДБН В. 1.1-7:2016) (пункт
2.23 глави 2 розділу III ППБУ);

26. допускається застосування пічного опалення в складській будівлі які знаходиться в оренді (пункт 2.14 глави 2 розділу IV ППБУ);

27. електророзетки в будівлях встановлені на горючі основи (електророзетки, вимикачі, перемикачі та інші подібні апарати повинні встановлюватися на не горючі основи (конструкції) або з підкладанням під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра) (пункт
1.17 глави 1 розділу IV ППБУ).

4. Вказаний акт перевірки підписано директором ПАТ "Київпропангаз" без зауважень.

5. Через існування небезпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, Управління звернулось до адміністративного суду з позовом про застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної зупинки експлуатації будівель і споруд підприємства до повного усунення виявлених під час перевірки порушень.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

7. Приймаючи рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про порушення процедури проведення перевірки, оскільки органом державного нагляду перевірялись питання щодо дотримання відповідачем вимог законодавства, які не відповідають встановленому ступеню ризику відповідача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

8. Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, застосувати заходи реагування до підприємства.

9. Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

10. На думку представника позивача, суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, не врахували правових висновків, викладених в постановах Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі №826/1024/18, від 30 червня 2020 року у справі №826/7141/16,28 лютого 2019 року у справі №810/2400/18, від 27 листопада 2019 року у справі №640/4508/19.

11. У касаційній скарзі вказано, що Управління проводило спірну планову перевірку відповідача як щодо підприємства із середнім ступенем ризику провадження господарської діяльності. Проте, під час перевірки інспектором встановлено, що фактично підприємство відноситься до високого ступеня ризику відповідно до Критеріїв за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки Державною службою з надзвичайних ситуацій, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 05 вересня 2018 року №715,

12. Представник скаржника зазначив, що під час проведення спірної перевірки не розглядалась питання, що відносяться до об'єктів із високим ступенем ризику (пункти 13 та 25 розділу ІІ Переліку). Отже, дане підприємство було заплановане та перевірялось як суб'єкт господарювання із середнім ступенем ризику, але в результаті технічної помилки в акті перевірки зазначено, що об'єкт віднесено до високого ступеня ризику.

13. Також у касаційній скарзі наголошено, що всі виявлені під час спірної перевірки порушення відносяться як до "високого ", так і до "середнього", "незначного" ступеня ризику. Зміна ступеня ризику на кількість та суворість порушень жодним чином не впливає.

14. Представником відповідача подано відзив на касаційну скаргу. Зазначено, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного та законного висновку щодо не прийняття до уваги посилання позивача про зміну інспектором під час здійснення планового заходу ступеню ризику суб'єкта господарювання у зв'язку з отриманням повної інформації по критеріям, за якими оцінюється ступінь ризику суб'єкта господарювання, оскільки нормами чинного законодавства не передбачено такого права у контролюючого органу.

15. У відзиві наголошено, що перерахунок суми балів може здійснюватися органом державного контролю не частіше одного разу на рік та в обов'язковому порядку повинно доводитись до відома суб'єктів господарювання. У свою чергу, внесення змін щодо ступеня ризику суб'єкта господарювання до затверджених річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

16. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ~law16~).

18. Згідно з ~law17~ планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб'єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб'єктів господарювання (крім новостворених).

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

19. Згідно з ~law18~ на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

20. Згідно зі статтею 47 КЦЗ України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Частиною 2 статті 19 Конституції України та інших законодавчих актів.

21. Відповідно до частин першої, другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

22. Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 затверджено Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика розроблення критеріїв) та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика розроблення уніфікованих форм актів).

23. Згідно із пунктами 1-3 Методики розроблення критеріїв вказана методика встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - критерії).

Критерії розробляються органом державного нагляду (контролю) у віднесеній до його відання сфері відповідно до вимог законодавства з урахуванням цієї Методики, даних про настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності суб'єктів господарювання, пропозицій громадських об'єднань та затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Критерії підлягають перегляду не рідше ніж один раз на три роки.

24. Відповідно до приписів пунктів 10 та 11 Методики розроблення критеріїв віднесення суб'єкта господарювання до одного з трьох ступенів ризику (високий, середній, незначний) здійснюється з урахуванням суми балів, нарахованих за всіма критеріями у відповідній сфері відповідно до шкали балів.

З метою забезпечення прозорості інформація про віднесення суб'єктів господарювання до ступенів ризику узагальнюється шляхом складення та ведення переліку суб'єктів господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності, з розташуванням їх у порядку зменшення сум балів, нарахованих кожному суб'єкту.

Щороку не пізніше 15 жовтня поточного року, що передує плановому, перелік оновлюється шляхом:

-здійснення перерахунку сум балів, нарахованих суб'єктам господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері, за результатами державного нагляду (контролю) за попередній рік;

-включення до нього суб'єктів господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у наступному плановому періоді;

-розташування всіх включених до нього суб'єктів господарювання у порядку зменшення сум балів, нарахованих кожному суб'єкту.

25. Відповідно до вимог пункту 14 зазначеної Методики відомості про перелік суб'єктів господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності із зазначенням ступеня ризику від провадження ними господарської діяльності, та форми, зазначені у пунктах 7 і 9 цієї Методики, оприлюднюються на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю).

26. Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної регуляторної служби України від 07 серпня 2017 року № 1170/81 затверджено Вимоги до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), унесення змін до них та звіту щодо їх виконання (далі - Вимоги). Вимоги визначають правила оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), унесення змін до них та звіту щодо їх виконання (пункт 1).

27. Вказаними вимогами передбачено, що зміни до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) вносяться виключно у разі виявлення технічної помилки (описки, друкарської, граматичної, арифметичної помилки) та/або факту зміни суб'єктом господарювання найменування, підтвердженого інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, шляхом прийняття відповідного рішення органом державного нагляду (контролю) у строк, що не перевищує 20 робочих днів до дати початку здійснення планового заходу державного нагляду (контролю).

28. Відповідно до Методики розроблення уніфікованих форм актів залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб'єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю).

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

29.08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон N 460-IX).

30. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 460-ІХ касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом N 460-ІХ.

31. ГУ ДСНС у Київській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу у цій справі у грудні 2020 року.

32. Враховуючи дату подання касаційної скарги та вказані процесуальні норми, касаційний розгляд справи здійснюється в порядку, передбаченому КАС України в редакції, що діє на момент прийняття рішення судом касаційної інстанції.

33. Частинами 1 -3 статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені Частинами 1 -3 статті 341 КАС України, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

34. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги.

35. Предметом спору у даній справі є застосування заходу реагування, шляхом повного зупинення експлуатації підприємства до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

36. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для застосування заходу реагування до відповідача внаслідок порушення процедури проведення планового заходу.

37. Верховний Суд вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

38. Відповідно до вимог Методики розроблення критеріїв з урахуванням значення прийнятного ризику всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

39. Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

40. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

41. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

42. Отже, визначення ступеня ризику підприємства від провадження господарської діяльності впливає на періодичність проведення планових заходів державного нагляду та на перелік питань для здійснення планових заходів відносно такого суб'єкта господарювання.

43. Судами попередніх інстанцій встановлена невідповідність зазначення ступеня ризику підприємства в акті спірної перевірки відповідача від 01 листопада 2019 року № 918 та інформацією щодо проведення планових перевірок Державною службою України з надзвичайних ситуацій за 2019 рік, розміщеної на інспекційному порталі (https://inspections. gov. ua).

44. Внаслідок вказаної невідповідності, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що зазначений акт перевірки не може слугувати достатнім та достовірним доказом наявності вказаних у ньому порушень підприємством вимог пожежної безпеки.

45. Проте, з матеріалів справи вбачається, що у переліку питань, які містяться у спірному акті, лише два відносяться до суб'єкта із високим ступенем ризику (питання №13 і 25), однак ці питання Управлінням не перевірялись. Натомість усі інші питання, визначені у переліку та за якими встановлені порушення, підлягають з'ясуванню при перевірці суб'єктів із середнім ступенем ризику, до яких належить відповідач.

46. Враховуючи, що виявлені під час перевірки порушення стосуються саме питань, які відносяться до суб'єктів господарювання із середнім ступенем ризику, Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи скаржника щодо помилкового визначення Управлінням високого ступеня ризику відповідача в акті перевірки.

47. У свою чергу, недодержання суб'єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки може призвести до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення.

48. Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов'язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов'язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

49. Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що однією із правових підстав для застосування адміністративним судом заходів реагування є наявність порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей. При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

50. Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом в постановах від 27 листопада 2019 року у справі №640/4508/19, від 30 червня 2020 року у справі №826/7141/16, від 20 листопада 2018 року у справі №826/1024/18.

51. Важливою умовою застосування запобіжних заходів є наявність обґрунтованих підстав для застосування саме конкретного заходу реагування та його адекватність виявленим порушенням. Отже при застосуванні заходів до суб'єкта господарювання повинен враховуватися принцип пропорційності.

52. Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі №140/2323/19.

53. Проте, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки встановленим порушенням в контексті створення загрози життю і здоров'ю людей.

54. Таким чином, Верховний Суд не погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанції, що наслідком перевірки суб'єкта господарювання не у відповідності до визначеного переліку питань у випадку нижчого ступеня ризику такого суб'єкта господарювання, є необ'єктивність такої перевірки.

55. Судами попередніх інстанцій залишено поза увагою те, що питання, які з'ясовувались під час перевірки, підлягали застосуванню до цього суб'єкта господарювання. Також судами першої та апеляційної інстанцій не надано правової оцінки виявленим під час перевірки порушенням, їх наявність на момент звернення суб'єкта владних повноважень до суду із вимогою про застосування заходів реагування та не встановлено чи створюють такі порушення загрозу життю та здоров'ю людей.

56. Тобто, суд першої та апеляційної інстанції неповно встановили обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

57. Є необґрунтованими доводи скаржника, викладені у касаційній скарзі, щодо можливості інспектора під час перевірки змінювати ступінь ризику суб'єкта господарювання. Здійснення перерахунку сум балів, нарахованих суб'єктам господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері, за результатами державного нагляду (контролю) за попередній рік та відповідно ступінь ризику від провадження господарської діяльності може здійснюватися органом державного нагляду не частіше одного разу на рік та в обов'язковому порядку доводиться до відома суб'єктів господарювання.

58. Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

59. Оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідають, оскільки судом не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

60. Касаційний перегляд оскаржуваного у цій справі судового рішення здійснено в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, підстави для відкриття касаційного провадження є обгрунтованими.

61. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

62. Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення судів першої та апеляційної інстанції не можна вважати законними та обґрунтованими.

63. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених частини 2 статті 353 КАС .

64. Відповідно до частини четвертої наведеної статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

65. З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, судами не було встановлено обставин, які можуть мати значення для правильного вирішення справи та встановлено обставини, які не підтверджені належними і допустимими доказами, у зв'язку з чим справа підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.

66. Під час нового розгляду справи суду на підставі належних та допустимих доказів потрібно встановити обставини, на які звернуто увагу касаційним судом, та на підставі цього встановити наявність підстав та співмірність обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені та не усунуті.

VII СУДОВІ ВИТРАТИ

67. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

68. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року у справі №320/3171/20 - скасувати.

Справу №320/3171/20 направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді О. В. Калашнікова

М. В. Білак

О. А. Губська