ПОСТАНОВА

Іменем України

24 січня 2020 року

Київ

справа №821/235/18

адміністративне провадження №К/9901/61201/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у складі судді Войтовича І.І. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Лук`янчука О.В., суддів: Бітова А.І., Ступакової І.Г. від 14 серпня 2018 року

у справі № 821/235/18

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради,

про визнання протиправним та скасування рішення № 370/х від 28 грудня 2017 року

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому з урахуванням поданих 14 березня 2018 року уточнень до позовної заяви просить визнати протиправним та скасувати рішення №370/х від 28 грудня 2017 року про скасування паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 23 січня 2017 року №3 "Торгівельний павільйон за адресою: АДРЕСА_1.

2. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року залучено Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. 10 вересня 2018 року позивач подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року. Просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.

6. 08 жовтня 2018 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу.

7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця Серія НОМЕР_1 ОСОБА_1 здійснює підприємницьку діяльність з 30 березня 2001 року.

9. Основним видом економічної діяльності позивача є надання в оренду інших машин, устаткування та товарів. н. в. і. у. (код 77.39), що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

10. 29 вересня 2015 року Управління містобудування і архітектури Департаменту містобудування і землекористування Херсонської міської ради надало ФОП ОСОБА_1 лист про відповідність розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності - павільйону на АДРЕСА_1 - будівельним нормам.

11. Згідно з вказаним листом відповідність розміщення тимчасової споруди встановлена з врахуванням погодження відділу Державтоінспекції Херсонського міського управління УМВС України в Херсонській області. Також ОСОБА_1 проінформовано, що оформлення паспорта прив`язки здійснює Управління містобудування і архітектури Департаменту містобудування і землекористування Херсонської міської ради в разі надання достовірних відомостей та повного пакету документів.

12. 23 січня 2017 року ФОП ОСОБА_1 отримала паспорт прив`язки тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності НОМЕР_2 - торгівельного павільйону, який знаходиться за адресою: на АДРЕСА_1 . Паспорт дійсний до 24 січня 2018 року.

13. 24 листопада 2017 року на підставі Плану перевірок діяльності уповноважених органів містобудування та архітектури на IV квартал 2017 року та наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 22 вересня 2017 року № 1480 начальником Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області видано направлення № 41/а на проведення планової перевірки Управління містобудування та архітектури департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради за період 2015 - 2016 років, І-ІІІ кварталів 2017 року.

14. На підставі вказаного направлення головні інспектори будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області провели перевірку дотримання Управлінням містобудування та архітектури департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено Акт від 22 грудня 2017 року, яким зафіксовано виявлені порушення.

15. Також 22 грудня 2017 року головними інспекторами будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області складено припис про усунення Управлінням містобудування і архітектури Департаменту містобудування і землекористування Херсонської міської ради порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

16. Під час проведення перевірки, зокрема, встановлено, що паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 23 січня 2017 року НОМЕР_2 - торгівельного павільйону, розміщеного за адресою: на АДРЕСА_1 виданий з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Під час видачі такого не враховано всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами згідно з пунктом 2.12 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (далі також - Порядок №244). Всупереч частині 2 пункту 27 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року № 198 (далі - Єдині правила), розміщення тимчасових споруд запроектовано на відстані менше 5 метрів від проїзної частини доріг і вулиць.

17. У зв`язку із викладеним 28 грудня 2017 року головний інспектор будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області Московченко Геннадій Леонідович прийняв рішення № 370/х про скасування дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 23 січня 2017 року НОМЕР_2 "Торгівельний павільйон за адресою: на АДРЕСА_1.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

18. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що 23 січня 2017 року їй Управлінням містобудування та архітектури департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради оформлено та видано паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності НОМЕР_2 "Торгівельний павільйон за адресою: на АДРЕСА_1. Однак 28 грудня 2017 року відповідач прийняв рішення № 370/х, яким скасував дію вказаного паспорта. Вказує, що дане рішення є незаконним, оскільки паспорт прив`язки тимчасової споруди не є рішенням суб`єкта владних повноважень, адже складається із комплекту документів, у яких визначено місце встановлення тимчасової споруди на топографо-геодезичній основі, схему благоустрою прилеглої території, відтак не можна скасовувати його дію. В оскаржуваному рішенні не зазначено, які саме планувальні обмеження не були враховані під час видачі позивачу паспорта прив`язки на тимчасову споруду. Тимчасова споруда розміщена на одній лінії з вже існуючими спорудами, що дозволено пунктом 28 Єдиних правил у випадку, якщо об`єкти розміщені на відстані менше ніж 5 метрів від проїзної частини, розміщення малих архітектурних форм дозволяється в одну лінію з фасадами будівель, споруд або огорожі. Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області не проводилася перевірка стосовно ФОП ОСОБА_1 як суб`єкта містобудування і, відповідно, не складався щодо неї акт перевірки. Також позивач відмічає, що рішення № 370/х не обліковано в Управлінні державної архітектурно-будівельної інспекції та є незаконним, оскільки воно взагалі не є пронумерованим.

19. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що ним було проведено планову перевірку Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. За результатами перевірки складено Акт від 22 грудня 2017 року, яким зафіксовано, що Управління містобудування та архітектури Херсонської міської ради під час видачі паспортів прив`язки тимчасової споруди від 23 січня 2017 року НОМЕР_2 не враховувало всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами, чим порушило пункт 27 Єдиних правил, оскільки розміщення тимчасових споруд запроектовано на відстані менше 5 метрів від проїзної частини доріг і вулиць. За результатами виявлених порушень відповідачем винесено припис від 22 грудня 2017 року про усунення Управлінням порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та прийнято рішення № 370/Х про скасування дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 23 січня 2017 року НОМЕР_2 «Торгівельний павільйон за адресою: на АДРЕСА_1». Відповідач також зазначає, що державний архітектурно-будівельний нагляд поширюється тільки на уповноважені органи містобудування та архітектури під час провадження ними містобудівної діяльності, відтак перевірку проведено відносно Управління містобудування та архітектури Херсонської міської ради, щодо якого складено відповідний акт та припис.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи рішення № 370/х від 28 грудня 2017 року про скасування дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності «Торгівельний павільйон за адресою: на АДРЕСА_1», відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі також - Порядок № 698).

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

21. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій з наступних підстав: паспорт прив`язки є комплектом документів, а не рішенням, а тому головний інспектор будівельного нагляду не мав права скасовувати дію паспорта прив`язки; в оскаржуваному рішенні інспектор не зазначив, які саме планувальні обмеження не були враховані під час видачі позивачу паспорта прив`язки на тимчасову споруду; судами попередніх інстанцій помилково зроблено висновок про порушення нею частини 2 пункту 27 Єдиних правил видачі паспорта прив`язки на тимчасову споруду, яка належить ФОП ОСОБА_1 ; перевірка щодо ФОП ОСОБА_1 як суб`єкта містобудування не проводилася і відповідно не складався акт перевірки, перевірка була проведена відносно Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради, тоді як оскаржуване рішення прийнято відносно позивача як суб`єкта приватного права; Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради було підтверджено відповідність розміщення тимчасової споруди, в тому числі після отримання погодження відділу Державтоінспекції Херсонського міського управління УМВС України в Херсонській області.

22. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі. В обґрунтування своєї позиції зазначає наступні підстави: паспорт прив`язки тимчасової споруди є документом дозвільного характеру, а тому є рішенням у розумінні Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»; оскаржуване рішення прийнято у повному обсязі відповідно до форми, затвердженої Порядком № 698; планова перевірка проводилась відповідно до вимог статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку №698, тому посилання позивача на норми Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю №553, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року (далі також - Порядок №553), є помилковим.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

24. Відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

25. Згідно з положеннями частини 1 статті 41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

26. Частиною 2 статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

27. Згідно з положеннями частини 3 статті 41-1 Закону №3038-VI з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

28. Частиною 4 статті 41-1 Закону №3038-VI передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

29. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що Законом №3038-VI передбачено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил у формі державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду, які відрізняються суб`єктами та об`єктами перевірки. Так, контроль передбачає систему заходів щодо перевірки дотримання суб`єктами господарської діяльності (замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а нагляд здійснюється щодо уповноважених органів містобудування та архітектури.

30. Суд відхиляє посилання позивача на те, що відповідачем порушено Порядок №553 з огляду на наступне.

31. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування, а саме Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Херсонській області здійснено захід державного архітектурно-будівельного нагляду - проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради, а тому до спірних правовідносин не застосовуються положення Порядку № 553, які регулюють здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

32. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

33. Пунктом 2 Порядку № 698 передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

34. Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

35. Відповідно до пункту 5 Порядку № 698 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

36. Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції від 08 вересня 2015 року № 987 (у редакції наказу Держархбудінспекції від 12 жовтня 2015 року № 1112) затверджено Положення про Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області (далі - Положення).

37. Пунктом 3 Положення визначено, що основними завданнями Управління є забезпечення реалізації державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у випадках, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» на території Херсонської області, зокрема: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням уповноваженими органами містобудування та архітектури, виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

38. Згідно з пунктом 4 Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань та в межах повноважень, визначених Законом, у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду, серед іншого: перевіряє законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок; скасовує чи зупиняє дії рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

39. Відповідно до пункту 6 Положення від імені Управління здійснювати повноваження, визначені пунктом 4 цього Положення мають право головні інспектори будівельного нагляду відповідно до посадових обов`язків, визначених посадовими інструкціями.

40. 02 лютого 2017 року головою Державної архітектурно-будівельної інспекції України затверджено Посадову інструкцію головного інспектора будівельного нагляду Відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області (далі - Посадова інструкція).

41. Пунктом 2.1 Посадової інструкції встановлено, що інспектор відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд за дотриманням уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; проводить перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, під час провадження об`єктами нагляду містобудівної діяльності; законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; у визначених законодавством випадках скасовує чи зупиняє дію рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду.

42. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду, в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, входить проведення перевірок щодо дотримання уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об`єктами нагляду, скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.

43. Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.05.2019 у справі №823/687/18, від 03.10.2019 у справі №823/2149/18, від 18.10.2019 у справі №821/140/18, від 20.10.2019 у справі №826/12171/17, від 20.12.2019 у справі №826/12171/17.

44. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, відповідно до якого головні інспектори будівельного нагляду при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду щодо дотримання уповноваженим органом містобудування, а саме Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил діяли у межах повноважень, визначених Законом.

45. Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності визначено Порядком № 244.

46. Згідно з пунктом 1.4 Порядку № 244 паспорт прив`язки тимчасової споруди - комплект документів, у яких визначено місце встановлення тимчасової споруди на топографо-геодезичній основі М 1:500, схему благоустрою прилеглої території.

47. Відповідно до пунктів 2.1-2.3 Порядку № 244 підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди.

48. Замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди.

49. До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування тимчасової споруди, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів тимчасової споруди з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.

50. Пунктом 2.4 Порядку № 244 передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасової споруди (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

51. Згідно з пунктом 2.6 Порядку № 244 для оформлення паспорта прив`язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки тимчасової споруди, до якої додає: схему розміщення тимчасової споруди; ескізи фасадів тимчасової споруди у кольорі М 1:50 (для стаціонарних тимчасових споруд), які виготовляє суб`єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат; схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб`єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів України»; технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.

52. Згідно з пунктами 2.11 та 2.12 Порядку № 244 паспорт прив`язки включає: схему розміщення тимчасової споруди, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів тимчасової споруди у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних тимчасових споруд); технічні умови щодо інженерного забезпечення тимчасових споруд, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним. Паспорт прив`язки підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

53. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що оформлення паспорта прив`язки тимчасової споруди здійснюється, зокрема, органом з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету міськради та підписується керівником цього органу, яким, як встановлено судами попередніх інстанцій, в межах міста Херсона є Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради.

54. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника стосовно того, що паспорт прив`язки тимчасової споруди є комплектом документів, а не рішенням органу містобудування та архітектури, та що такий не міг бути скасованим головним інспектором будівельного нагляду у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, визначеному статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктом 32 Порядку № 698.

55. Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду від 31 травня 2019 року у справі №823/687/18, від 20.10.2019 у справі №826/12171/17.

56. Щодо доводів скаржника про безпідставність скасування дії паспорта прив`язки колегія суддів зазначає наступне.

57. Згідно з абзацом 2 пункту 27 Єдиних правил у населених пунктах малі архітектурні форми (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках громадського транспорту) розміщуються за межею тротуару, пішохідних доріжок, алей на відстані не менше ніж 1 метр, але не ближче ніж 5 метрів до проїзної частини доріг і вулиць.

58. Пунктом 28 Єдиних правил передбачено, що на вулицях і дорогах, де існуючі будинки, споруди та огорожа розміщені на відстані менше ніж 5 метрів від проїзної частини, розміщення малих архітектурних форм дозволяється в одну лінію з фасадами будівель, споруд або огорожі.

59. Відповідно до підпункту 1.12 Порядку № 244 при розміщенні тимчасових споруд ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами.

60. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що доводи позивача щодо того, що Єдині правила не відносяться до нормативно-правових актів, які регулюють містобудівну діяльність, є безпідставними з огляду на наступне.

61. Статтею 3 Закону №3038-VI передбачено, що відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, Законами України "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексу реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами.

62. Відповідно до частини 3 статті 28 Закону №3038-VI розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".

63. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначено Законом України "Про благоустрій населених пунктів" № 2807-IV (далі - Закон № 2807-IV).

64. За приписами частини 1 статті 1 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля. В той же час, заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

65. Відповідно до частини 1 статті 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

66. Дані Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів (пункти 1, 7, 8 частини 2 статті 34 Закону № 2807-IV).

67. Відповідно до пункту 1 Єдиних правил ці Правила, серед іншого, поширюються на міські вулиці і дороги загального користування і є обов`язковими для їх власників або уповноважених ними органів, організацій, що здійснюють ремонт і утримання дорожніх об`єктів і користувачів.

68. Згідно із пунктом 4 Єдиних правил мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності - це невелика (площею до 30 кв.м) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.

69. Визначення "малої архітектурної форми", наведене в Єдиних правилах, відповідає визначенню "тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності", закріпленому в частині 2 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

70. Згідно із пунктом 26 Єдиних правил встановлено, що розміщення малих архітектурних форм провадиться за дозволами, що видаються: в межах червоних ліній міських вулиць і доріг - відповідними виконавчими органами міських рад, а у містах Києві та Севастополі міськими державними адміністраціями відповідно до підпункту 9.3 ДБН А 2.2-3-97 за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями; в межах смуг відчуження автомобільних (позаміських) доріг відповідними дорожньо-експлуатаційними організаціями за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції.

71. З огляду на викладені правові норми, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої здійснюється на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає відповідний орган за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, з дотриманням вимог, у тому числі, і Єдиних правил.

72. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №821/140/18.

73. Як встановлено судами попередніх інстанцій, проведеною головними інспекторами будівельного нагляду перевіркою дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності встановлено, що відповідно до схеми розміщення тимчасової споруди-торгівельного павільйону, що знаходиться за адресою: на АДРЕСА_1, відстань до проїзної частини вулиці Нестерова становить 1,0 м, всупереч вимогам пункту 27 Єдиних правил, які передбачають, що така відстань повинна бути не менше 5 м.

74. При цьому, суд відхиляє доводи позивача щодо відсутності порушень в частині дотримання Єдиних правил під час розміщення тимчасової споруди, оскільки судами попередніх інстанцій на підставі дослідження змісту спірного паспорта прив`язки встановлено, що позивачем порушено вимоги пункту 27 Єдиних правил. При цьому суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості додатково перевіряти досліджені судами попередніх інстанцій докази, на підставі яких такі обставини встановлено.

75. Враховуючи вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку про те, що Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради при оформленні та видачі паспорта прив`язки тимчасової споруди допущено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, що у силу пункту 6 частини 4 статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є підставою для скасування рішення про видачу паспорта прив`язки.

76. У спорі, що розглядається, індивідуальне право (інтерес), яке виражається у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України праві на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у дотриманні правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

77. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

78. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

79. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

80. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

81. Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).

82. Відтак, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», Порядком № 244, Єдиними правилами, та виконання обов`язку органом державного архітектурно-будівельн6ого нагляду щодо забезпечення дотримання правил благоустрою всіма суб`єктами містобудівної діяльності.

83. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18 та від 31 травня 2019 року у справі №823/687/18.

84. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

85. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

86. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

87. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року у даній справі - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя С.М. Чиркін