Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.05.2020 року у справі №560/625/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року

м. Київ

справа №560/625/20

адміністративне провадження №К/9901/12587/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О. В.,

суддів - Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом заступника керівника Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави до Кам'янець-Подільської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кам'янець-Подільського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №2 загального розвитку Хмельницької області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області, Кам'янець-Подільської спеціалізованої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №5 з поглибленим вивченням інформатики Хмельницької області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою першого заступника прокурора Хмельницької області на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року, постановлену суддею Польовим О. Л., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Іваненко Т. В., суддів Сторчака В. Ю., Граб Л. С.,

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2020 року заступник керівника Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кам'янець-Подільської міської ради, що полягає у незабезпеченні пожежної безпеки в Кам'янець-Подільському дошкільному навчальному закладі (ясла-садок) №2 загального розвитку Хмельницької області та Кам'янець-Подільській спеціалізованій загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №5 з поглибленим вивченням інформатики Хмельницької області відповідно до вимог частини третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України;

- зобов'язати Кам'янець-Подільську міську раду вжити заходи, направлені на забезпечення пожежної безпеки в Кам'янець-Подільському дошкільному навчальному закладі (ясла-садок) №2 загального розвитку Хмельницької області та Кам'янець-Подільській спеціалізованій загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №5 з поглибленим вивченням інформатики Хмельницької області, в тому числі шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

2. На обґрунтування підстав звернення до суду з цим адміністративним позовом заступник керівника Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури зазначав про те, що відповідач не вжив заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчальних закладів, виявлених у ході проведення Кам'янець-Подільським міськрайонним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області перевірок.

ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року адміністративний позов повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року апеляційну скаргу заступника керівника Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури залишено без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року - без змін.

5. Повертаючи позовну заяву позивачеві, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у заступника керівника Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, перший заступник прокурора Хмельницької області подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення є незаконними, ухваленими з порушенням норм матеріального і процесуального права. Скаржник указує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної оцінки обґрунтуванням, зазначеним у позовній заяві щодо підстав звернення до суду з такими позовними вимогами. У цій справі Кам'янець-Подільська місцева прокуратура звертається до суду за захистом інтересів держави як самостійний позивач, оскільки Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області не має повноважень щодо пред'явлення позовів про вжиття заходів, направлених на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності закладів освіти, що зафіксовані в актах і приписах, у тому числі розгляду питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

ІV. Позиція інших учасників справи

8. Відзивів на касаційну скаргу не подано.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О. В., суддів Радишевської О. Р., Шевцової Н. В. ухвалою від 18 травня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року №2540/0/78-20 за допомогою автоматизованої системи для розгляду цієї справи здійснено заміну суддів Радишевської О. Р. і Шевцової Н. В. на суддів Мацедонську В. Е. та Уханенка С. А.

11. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О. В. від 22 грудня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 23 грудня 2020 року.

VІ. Джерела права й акти їхнього застосування

12. Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. Частиною 3 статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

15. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

16. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених частини 3 статті 53 КАС України (частина 4 статті 53 КАС України).

17. Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

18. Згідно з частинами 6 та 8 статті 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

19. У частині 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - ~law16~) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

20. Відповідно до ~law17~ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

21. Окремими абзацами ~law18~ визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

22. На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

23. Згідно з частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

VІІ. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

24. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

25. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, проте встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, який за певних очевидних і об'єктивних причин не здатний захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

27. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

28. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

29. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

30. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

31. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

32. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

33. Суди попередніх інстанцій правильно виходили з того, що здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, які, у визначений законом спосіб, реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин, установивши при цьому, що доказів на підтвердження того, що центральний орган виконавчої влади чи його відповідальний структурний підрозділ протиправно не здійснює контролю у відповідній сфері чи здійснює його неналежним чином, прокурор суду не надав і відповідних обґрунтувань не навів.

34. Тому доводи касаційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб'єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, є безпідставними.

35. Представництво інтересів держави прокурором у суді не повинно мати за мету підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор у суді.

36. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

37. Ураховуючи викладене, з урахуванням завдань і функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.

38. Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема у постановах від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18, від 24 вересня 2019 року в справі №320/903/19, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 09 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19, від 27 квітня 2020 року в справі №826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №1440/1671/18 та від 08 жовтня 2020 року в справі №580/41/20.

39. Відтак, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про повернення цієї позовної заяви позивачеві на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України.

40. Наведені в касаційній скарзі мотиви і доводи не спростовують висновків судів та не дають підстав уважати, що ними неправильно застосовано норми процесуального права.

41. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІІІ. Судові витрати

42. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Хмельницької області залишити без задоволення.

2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року в справі №560/625/20 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: В. Е. Мацедонська

С. А. Уханенко