Правова позиція : Визнання незаконним рішення Нацкомфінпослуг внаслідок недотримання ним процесуальних вимог щодо повідомлення особи, стосовно якої здійснюється розгляд справи про правопорушення

Зі змісту Положення про застосування Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, затвердженим розпорядженням Нацкомфінанпослуг від 20 листопада 2012 року № 2319, вбачається, що законодавством регламентовано чітку і послідовну процедуру притягнення особи до адміністративної відповідальності, обов’язковими етапами якої є надсилання відповідного акта про правопорушення керівнику або уповноваженому представнику особи, щодо якої він складений, та повідомлення про дату, час і місце розгляду справи про правопорушення. Недотримання зазначених процесуальних вимог невілює право особи, яка притягається до відповідальності, на захист її прав та інтересів в адміністративному досудовому порядку та зумовлює незаконність рішення контролюючого органу, прийнятого за результатами розгляду справи про порушення законодавства про фінансові послуги.

Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.11.2018 року у справі №815/5872/16
Постанова КАС ВП від 22.03.2023 року у справі №815/5872/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 року

м. Київ

справа № 815/5872/16

провадження № К/990/12245/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Шарапи В.М. розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Кредитної спілки «Істок» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг про визнання недійсним та скасування розпорядження про застосування заходів впливу від 08 вересня 2016 року № 2243, за касаційною скаргою Національного банку України на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Іванова Е.А. від 06 вересня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кравченка К.В., Бітова А.І., Джабурія О.В. від 19 січня 2022 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

За результатами перевірки позивача, Нацкомфінпослуг складено акт про правопорушення, який разом з повідомленням про розгляд справи стосовно правопорушення направлено на адресу позивача рекомендованим листом з повідомленням про вручення. За результатами розгляду справи про правопорушення, Нацкомфінпослуг прийнято розпорядження про застосування заходів впливу до позивача, яким зобов`язано позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушення з наданням підтверджуючих документів у визначений термін. Уважаючи розпорядження відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з позовом. Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, оспорюване розпорядження визнано протиправним та скасовано. Визнаючи оскаржуване розпорядження протиправним, суди попередніх інстанцій виходили з того, що при підготовці справи про правопорушення Нацкомфінпослуг не здійснено належну перевірку своєчасності повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.

Зважаючи на встановлені обставини справи, доводи учасників справи, підстави відкриття касаційного провадження, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи зумовлює протиправність розпорядження недотримання Нацкомфінпослуг процедури провадження у справі про правопорушення, яке виразилось у позбавленні можливості реалізувати своє право на захист? 2) чи зобов`язана Нацкомфінпослуг при підготовці справи про правопорушення, за яке передбачено застосування заходу впливу у вигляді зобов`язання вжити заходів для усунення порушення, перевіряти своєчасність повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Кредитна спілка «Істок» звернулась до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг про визнання недійсним та скасування розпорядження про застосування заходів впливу від 08 вересня 2016 року № 2243, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 08 вересня 2016 року № 2243 «Про застосування заходу впливу до Кредитної спілки «Істок».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2022 року, позовні вимоги Кредитної спілки «Істок» було задоволено.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що представниками Нацкомфінпослуг не здійснено належну перевірку своєчасності повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення. Так, згідно означених обставин Нацкомфінпослуг не могло бути відомо про факт вручення або не вручення такого направлення, адже доказів того, що такий акт вручався керівнику під підпис у матеріалах справи не містяться, а рекомендоване повідомлення про вручення/не вручення поштового відправлення станом на час прийняття оскаржуваного рішення не знаходилось у відповідача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Національний банк України, який є правонаступником Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2022 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити Кредитній спілці «Істок» у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що за результатами перевірки звітності Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг встановлено невиконання Кредитною спілкою «Істок» вимог щодо зобов`язань за договорами про залучення внесків (вкладів) на депозитні рахунки у сумі 20000,00 грн, що є порушенням вимог абзаців 1, 2, 4 пункту 1 розділу III Правил здійснення депозитних операцій для кредитних спілок, затверджених розпорядженням Держфінпослуг від 30 грудня 2011 року № 821.

6. За результатами перевірки звітних даних про стан виконання зобов`язань за внесками (вкладами) на депозитні рахунки кредитної спілки за 1 півріччя 2016 року, що надійшли до Нацкомфінпослуг у паперовій та електронній формі, Нацкомфінпослуг складено акт про правопорушення, вчинені Кредитною Спілкою «Істок» на ринку фінансових послуг від 12 серпня 2016 року № 698/15-2.

7. Акт про правопорушення, вчинені Кредитною Спілкою «Істок» на ринку фінансових послуг від 12 серпня 2016 року № 698/15-2 направлявся на адресу позивача, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення, разом з супровідним листом від 16 серпня 2016 року № 6627/15-8/6, у якому вказувалось про розгляд справи стосовно правопорушення 08 вересня 2016 року об 11 год.00 хв. за адресою: вул. Б. Грінченка, 3, м. Київ, 01601.

8. 08 вересня 2016 року Нацкомфінпослуг прийнято розпорядження про застосування заходів впливу до Кредитної спілки «Істок» № 2243, яким зобов`язано позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушення з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 30 вересня 2016 року.

9. Уважаючи розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 08 вересня 2016 року № 2243 «Про застосування заходу впливу до Кредитної спілки «Істок» протиправним, Кредитна спілка «Істок» звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме, висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 4.11 розділу IV Положення № 2319 стосовно того, чи повинна бути уповноважена особа Нацкомфінпослуг, при підготовці справи про правопорушення, за яке передбачено застосування такого заходу впливу як зобов`язання правопорушника вжити заходів для усунення порушення, перевірити факт своєчасного повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення. Адже, відповідно до даного пункту, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, для такого виду заходу впливу як зобов`язання порушника вжити заходів для усунення порушення, яке й було застосовано до позивача, не вимагалося здійснювати уповноваженою особою Нацкомфінпослуг перевірку своєчасності повідомлення особи, яка притягується до відповідальності, про дату та місце розгляду справи. Це передбачалося в силу вимог пункту 4.12 Положення № 2319 тільки при застосуванні такого заходу впливу як накладення штрафу.

11. Відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 4.12 розділу IV Положення № 2319 стосовно того, чи можливо використовувати дану правову норму, зокрема, яка таку вимогу як необхідність перевірити факт своєчасного повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення - при застосуванні такого заходу впливу як зобов`язання порушника вжити заходів для усунення порушення. Вказане має значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

12. Кредитною спілкою «Істок» подано відзив на касаційну скаргу Національного банку України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2022 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

13. Відповідно до пунктів 10, 12 частини першої статті 28 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у межах своєї компетенції у разі порушення законодавства про фінансові послуги, нормативно-правових актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує заходи впливу та накладає адміністративні стягнення; надсилає фінансовим установам та саморегулівним організаціям обов`язкові до виконання розпорядження про усунення порушень законодавства про фінансові послуги та вимагає надання необхідних документів.

14. Згідно зі статтею 39 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» у разі порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує заходи впливу відповідно до закону.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, обирає та застосовує заходи впливу на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, враховуючи наслідки порушення та наслідки застосування таких заходів.

15. Порядок провадження у справах про порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, механізм прийняття рішень Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг про застосування заходів впливу та їх оскарження врегульовано Положенням про застосування Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, затвердженим розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 20 листопада 2012 року № 2319 (далі - Положення № 2319).

16. Згідно з пунктами 1.11, 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13 Положення № 2319, посадова особа Нацкомфінпослуг при виявленні порушення законодавства про фінансові послуги, за яке застосовується захід впливу, складає акт про правопорушення.

17. Примірник акта про правопорушення надсилається особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше п`яти днів з дати його складання з повідомленням про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.

18. Керівник або уповноважений представник особи має право подати на розгляд справи про правопорушення письмові пояснення (заперечення) разом із документами, на яких вони ґрунтуються. Письмові пояснення в обов`язковому порядку долучаються до матеріалів справи про правопорушення.

19. У випадку розгляду справ про правопорушення, за які передбачено застосування заходів впливу, визначених підпунктами 1, 2, 4 - 9 пункту 2.1 розділу ІІ цього Положення, член Нацкомфінпослуг відповідно до розподілу обов`язків подає матеріали про правопорушення до Нацкомфінпослуг як колегіального органу для розгляду справи про правопорушення. Повідомлення особи про розгляд справи про правопорушення надсилається особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше ніж за десять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення.

20. Уповноважена особа Нацкомфінпослуг при підготовці справи про правопорушення, за яке передбачено застосування заходу впливу, визначеного підпунктом 3 пункту 2.1 розділу ІІ цього Положення, до розгляду повинна: з`ясувати, чи належить до її компетенції розгляд справи про правопорушення; з`ясувати, чи належить до її компетенції застосування відповідного заходу впливу; перевірити, чи дотримані вимоги законодавства при складанні акта про правопорушення; з`ясувати, чи є в наявності додатки, зазначені в акті про правопорушення; з`ясувати, чи застосовувалися раніше до особи заходи впливу за таким самим фактом; перевірити наявність обставин, що пом`якшують або обтяжують відповідальність особи; визначити необхідність залучення до розгляду справи про правопорушення фахівців, експертів із питань ринку фінансових послуг, фахівців саморегулівних організацій та інших осіб; перевірити своєчасність повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.

21. Уповноважена особа Нацкомфінпослуг вирішує питання, передбачені у пункті 4.12 цього розділу, визначає дату, час та місце розгляду справи про правопорушення, про що повідомляється особа рекомендованим листом з повідомленням про вручення не пізніше ніж за п`ять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис.

22. Керівник або уповноважений представник особи при розгляді справи про правопорушення має право: знайомитися з усіма матеріалами, які є у справі про правопорушення; бути присутнім при розгляді справи про правопорушення; надавати пояснення (у тому числі письмові), заявляти клопотання по суті виявленого порушення.

23. Пунктом 2.1 Положення № 2319 передбачено, що Нацкомфінпослуг може застосовувати такі заходи впливу:

1) зобов`язати порушника вжити заходів для усунення порушення;

2) вимагати скликання позачергових зборів учасників фінансової установи;

3) накладати штрафи в розмірах, передбачених статтею 41 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг»;

4) тимчасово зупиняти (обмежувати) або анулювати (відкликати) ліцензію на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг;

5) відсторонювати керівництво від управління фінансовою установою та призначати тимчасову адміністрацію;

6) затверджувати план відновлення фінансової стабільності фінансової установи;

7) виключати відповідно до законодавства учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг) з Державного реєстру фінансових установ або реєстру осіб, які не є фінансовими установами, але мають право надавати окремі фінансові послуги;

8) установлювати для небанківських фінансових груп підвищені економічні нормативи, ліміти та обмеження щодо здійснення окремих видів операцій;

9) виносити рішення про заборону недержавним пенсійним фондам - суб`єктам другого рівня системи пенсійного забезпечення укладати нові пенсійні контракти з учасниками накопичувальної системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування у разі порушення вимог, установлених для таких недержавних пенсійних фондів законом та ліцензійними умовами.

24. Зазначена норма кореспондується зі статтею 40 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг».

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

25. Нацкомфінпослуг може застосовувати заходи впливу у вигляді, зокрема зобов`язання порушника вжити заходів для усунення порушення; накладення штрафу.

26. Зі змісту Положення № 2319 вбачається, що законодавством регламентовано чітку і послідовну процедуру притягнення особи до адміністративної відповідальності, обов`язковими етапами якої є надсилання відповідного акта про правопорушення керівнику або уповноваженому представнику особи, щодо якої він складений, та повідомлення про дату, час і місце розгляду справи про правопорушення.

27. Недотримання зазначених процесуальних вимог невілює право особи, яка притягається до відповідальності, на захист її прав та інтересів в адміністративному досудовому порядку та зумовлює незаконність рішення контролюючого органу, прийнятого за результатами розгляду справи про порушення законодавства про фінансові послуги.

28. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 28 лютого 2018 року у справі № 826/10418/16, від 19 вересня 2018 року у справі № 815/4569/17, від 28 квітня 2020 року у справі № 804/6993/16, від 30 вересня 2021 року у справі № 826/9849/16 та від 20 липня 2022 року у справі № 826/8686/16.

29. При підготовці до розгляду справи про правопорушення, за яке передбачено застосування заходу впливу у вигляді накладення штрафу Нацкомфінпослуг зобов`язана, зокрема перевірити своєчасність повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.

30. У випадку розгляду справ про правопорушення, за які передбачено застосування заходу впливу у вигляді зобов`язання порушника вжити заходів для усунення порушення, Нацкомфінпослуг повідомляє особу про розгляд справи про правопорушення шляхом надсилання особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або врученням особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше ніж за десять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення.

31. Судами попередніх інстанцій установлено, що за результатами перевірки звітності Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг встановлено невиконання Кредитною спілкою «Істок» вимог щодо зобов`язань за договорами про залучення внесків (вкладів) на депозитні рахунки у сумі 20000,00 грн, що є порушенням вимог абзаців 1, 2, 4 пункту 1 розділу III Правил здійснення депозитних операцій для кредитних спілок, затверджених розпорядженням Держфінпослуг від 30 грудня 2011 року № 821.

32. За зазначене порушення Нацкомфінпослуг застосовує вид впливу у вигляді зобов`язання вжити заходів для усунення порушення.

33. Нормами Положення № 2319, у разі застосування такого вид впливу як зобов`язання вжити заходів для усунення порушення, не передбачено обов`язку Нацкомфінпослуг перевіряти своєчасність повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.

34. Однак, в силу приписів пункту 9 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

35. Як убачається з матеріалів справи, акт про правопорушення, вчинені Кредитною спілкою «Істок» на ринку фінансових послуг від 12 серпня 2016 року № 698/15-2 та повідомлення про розгляд справи стосовно правопорушення, яке призначено на 08 вересня 2016 року, було направлено Нацкомфінпослуг на адресу позивача рекомендовани повідомленням про вручення, 16 серпня 2016 року.

36. З копії рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, адресованого Нацкомфінпослуг Кредитній спілці «Істок», яким на адресу позивача направлялись копія акта про правопорушення на ринку фінансових послуг від 12 серпня 2016 року № 698/15-2 та повідомлення про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення від 16 серпня 2016 року убачається, що зазначене поштове відправлення повернулось до Нацкомфінпослуг за закінченням терміну зберігання 19 вересня 2016 року, про що свідчить відмітка поштового штемпеля на довідці Укрпошти.

37. Верховний Суд неодноразово висловлював (підтримував) позицію, за якою листи, що повернулися з відміткою «за закінченням терміну зберігання» або «інші причини», є належно врученими, за умови, що їх було направлено на адресу, вказану в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (щодо юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців) або на адресу місця реєстрації (щодо фізичних осіб) чи на адресу, самостійно зазначену стороною як адреса для листування.

38. Отже, на час прийняття оспорюваного розпорядження, Нацкомфінпослуг не мало доказів повідомлення Кредитної спілки «Істок» про розгляд справи стосовно правопорушення.

39. Недотримання процесуальних вимог щодо повідомленням особи щодо якої здійснюється розгляд справи, нівелює право особи, яка притягається до відповідальності, на захист її прав та інтересів в адміністративному досудовому порядку та зумовлює незаконність рішення контролюючого органу, прийнятого за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення.

40. Зважаючи на вищезазначене, приймаючи розпорядження від 08 вересня 2016 року № 2243 «Про застосування заходу впливу до Кредитної спілки «Істок», яким позивача зобов`язано усунути порушення вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушення з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 30 вересня 2016 року, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг діяла не на підставі та не у спосіб, що визначений законами України, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, визнавши оспорюване розпорядження протиправним.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. Виходячи з підстав відкриття касаційного провадження, за результатами розгляду цієї справи, Судом сформовано наступні висновки:

- у випадку розгляду справ про правопорушення, за які передбачено застосування заходу впливу у вигляді зобов`язання вжити заходів для усунення порушення, Нацкомфінпослуг зобов`язане надіслати особі повідомлення про розгляд справи про правопорушення рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручити особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше ніж за десять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення;

- при підготовці справи про правопорушення, за яке передбачено застосування заходу впливу у вигляді зобов`язання вжити заходів для усунення порушення, Нацкомфінпослуг не зобов`язана перевіряти своєчасність повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення;

- при вирішенні питання застосування заходів впливу, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний неухильно дотримуватись процесуального обов`язку щодо повідомленням особи щодо якої здійснюється розгляд справи про дату, час та місце розгляду справи;

- недотримання процесуальних вимог щодо повідомленням особи щодо якої здійснюється розгляд справи, зумовлює визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатом розгляду справи про адміністративне правопорушення.

42. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національного банку України залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2022 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Т.Г. Стрелець

В.М. Шарапа