ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

м.Київ

справа №814/907/16

адміністративне провадження №К/9901/4714/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Судді-доповідача: - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2016 року (суддя: Князєв В.С.) та на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2017 року (судді: Коваль М.П., Домусчі С.Д., Кравець О.О.) у справі №814/907/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, третя особа: Національна поліція України, про визнання протиправним та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції у Миколаївській області (далі - ГУ НП у Миколаївській області), Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції у Миколаївській області (далі -АК №1 ГУ НП Миколаївській області), в якому, з урахуванням уточненої позовної зави, просила:

- визнати протиправними дії ГУ НП у Миколаївській області щодо включення її до списків поліцейських, які підлягають атестуванню, та проведення атестації на підставі наказу відповідача від 01.02.2016 року № 52;

- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) АК №1 ГУ НП Миколаївській області від 02.03.2016 про невідповідність ОСОБА_2 займаній посаді та необхідність звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність;

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Миколаївській області від 24.03.2016 № 53 о/с в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції;

- поновити її на посаді слідчого Доманівського відділення поліції Врадіївського відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області та стягнути з відповідача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року до участі у справі як третю особу було залучено Національну поліцію України.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2016 року позов було задоволено частково: скасовано рішення (висновок) АК №1 ГУ НП Миколаївській області від 02.03.2016, що міститься в протоколі засідання комісії ОП № 15.00004256.0022648 та атестаційному листі; визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП в Миколаївській області від 24.03.2016 № 53 о/с в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції та поновлено її на посаді слідчого Доманівського відділення поліції Врадіївського відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області з 25.03.2016; стягнуто з відповідача на користь позивача грошову компенсацію за час вимушеного прогулу в розмірі 30621,25 грн. без відрахування податків та зборів та без урахування стягнення середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць. Допущено постанову до негайного виконання в частині поновлення позивача на раніше займаній посаді стягнення з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_2 середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 5965,31 грн. без відрахування податків та зборів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нову, якою позовні вимоги про визнання дій ГУ НП в Миколаївській області щодо включення позивача до списків поліцейських, які підлягають атестуванню та проведення атестації позивача на підставі наказу №52 від 01.02.2016 року «Про організацію проведення атестування особового складу» протиправними, визнання протиправним та скасування рішення (висновку) щодо АК №1 ГУ НП в Миколаївській області від 02.03.2016 про невідповідність ОСОБА_2 займаній посаді та необхідність звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність - залишено без розгляду. В решті позовні вимоги задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ відповідача від 24.03.2016 № 53 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції, поновлено позивача на раніше займаній посаді та стягнено з ГУ НП в Миколаївській області на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 96525 гривень.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано отримання позивачем допомоги по безробіттю під час вимушеного прогулу, що призвело не неправильного розрахунку грошового забезпечення, яке підлягає стягненню на користь останнього.

Відзив на касаційну скаргу від позивача не надходив.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з грудня 1999 року по листопад 2015 року ОСОБА_2 проходила службу на різних посадах в органах внутрішніх справ.

7 листопада 2015 року Наказом ГУ НП України в Миколаївській області «По особовому складу» №3о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) позивача без проведення конкурсу було призначено на посаду слідчого Доманівського відділення поліції Врадіївського відділу поліції, з присвоєнням спеціального звання «майор поліції».

1 лютого 2016 року наказом т.в.о. начальника ГУНП в Миколаївській області наказом №52 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області» вирішено провести відповідне атестування поліцейських.

В подальшому позивачем пройдено тестування та атестування, визначені «Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських», затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 (далі - Інструкція).

02 березня 2016 року ОСОБА_2 було ознайомлено із висновком АК №1 ГУ НП Миколаївській області від 02.03.2016, відповідно до якого вона займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом т.в.о. начальника ГУНП в Миколаївській області від 24.03.2016 №53 о/с «По особовому складу», майора поліції ОСОБА_2, слідчого Доманівського відділення поліції Врадіївського відділу поліції, звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону №580-VIII.

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуваний наказ відповідача - таким, що винесений з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення про проведення атестування було прийняте повноважною посадовою особою, а тому протиправність дій відповідача у цій частині відсутні. Водночас, при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_2 щодо протиправності її звільнення, необхідності поновлення на раніше займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Скасовуючи означене рішення суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про недотримання відповідачем визначеної чинним законодавством процедури та протиправність звільнення позивача зі служби в поліції. Разом з цим, дійшов висновку, що вирішуючи питання про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд першої інстанції помилково використав для такого розрахунку дані довідки про грошове утримання позивача за місяць, в якому його було звільнено, а також не врахував пропуск останнім строку звернення до суду в частині позовних вимог щодо включення до списків поліцейських, які підлягають атестуванню та про визнання протиправним та скасування рішення (висновку) щодо АК №1 ГУ НП в Миколаївській області від 02.03.2016.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду слідчого Доманівського відділення поліції Врадіївського відділу поліції.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 29 балів за підсумками тестування на загальні здібності та навички, та 24 бали - тестування на професійні знання з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Також, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від його форми (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою працевлаштування на бажаній посаді. В той же час звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції, необхідність поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Посилання скаржника на помилковість розрахунку судом апеляційної інстанції суми середнього заробітку, з огляду на отримання позивачем у період вимушеного прогулу допомоги по безробіттю, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки чинним законодавством не передбачено жодних підстав для зменшення його розміру за певних обставин.

Так само не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції посилання скаржника на необхідність поновлення позивача з дати винесення рішення судом першої інстанції, оскільки у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір не з дати винесення судом рішення про таке поновлення, а з дати звільнення працівника, яке, відповідно до цього рішення, визнається незаконним.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2017 року - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2017 року залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець