Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.12.2018 року у справі №808/3169/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2018 року

м. Київ

справа № 808/3169/14

адміністративне провадження № К/9901/5624/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 808/3169/14

за позовом Бердянського міжрайонного прокурора Запорізької області до Бердянської міської ради Запорізької області, треті особи - Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області, Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю. М. Білоконя про скасування рішення;

за касаційною скаргою Заступника прокурора Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду (суддя Сіпака А. В.) від 09 червня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі: Круговий О. О., Юхименко О. В., Нагорна Л. М.) від 26 листопада 2015 року, встановив:

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2014 року Бердянський міжрайонний прокурор Запорізької області звернувся до суду з адміністративним позовом до Бердянської міської ради Запорізької області, третя особа - Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31 травня 2013 року «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська».

2. В обґрунтування позовних вимог, позивач, серед іншого зазначив, що в порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Водного кодексу України затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради «Схема зонування території. Планувальні обмеження» не містить інформації щодо меж та розмірів пляжних зон водних об'єктів. Крім цього, розміри відображеної на схемі прибережної захисної смуги Азовського моря у північно-східній частині міста не відповідають вимогам ст. 88 Водного кодексу України. Також на Схемі не відображені межі прибережних захисних смуг навколо водойм у північно-східній частині міста. Пункт 1.3 рішення Бердянської міської ради № 27 від 31 травня 2013 року прийнятий із порушенням норм санітарного законодавства.

3. 18 червня 2014 року Запорізьким окружним адміністративним судом у судовому засіданні залучено Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю. М. Білоконя (далі - ДП УДНДІПМ «Дніпромісто» ім. Ю. М. Білоконя) до справи в якості третьої особи.

4. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 09 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року, адміністративний позов задоволено частково.

Скасовано пп. 1.3 п. 1 рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31 травня 2013 року «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська».

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій заступник прокурора Запорізької області у грудні 2015 року звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 09 червня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення у цій частині, яким задовольнити адміністративний позов в повному обсязі.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

7. 15 лютого 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення Бердянської міської ради Запорізької області, в яких відповідач просить оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

8. 03 квітня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшло клопотання про заміну третьої особи Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області на Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України».

9. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалась.

10. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

Відповідно до п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у пп. 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

11. 18 січня 2018 року касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 09 червня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

12. Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29 грудня 2011 року між виконавчим комітетом Бердянської міської ради та ДП УДНДІПМ «Дніпромісто» ім. Ю. М. Білоконя укладено договір про закупівлю послуг за державні кошти, відповідно до пп. 1.1., 1.2. якого останній взяв на себе обов'язок протягом 2011 - 2012 років надати послуги з архітектурного планування міста та в галузі садово-паркової архітектури, (послуги з розробки плану зонування території міста Бердянська), код ДКУ 74.20.5.

14. Відповідно до пп. 6.1.1, 6.1.3 вказаного договору, виконком Бердянської міської ради зобов'язався до початку надання послуг надати ДП УДНДІПМ «Дніпромісто» ім. Ю. М. Білоконя топографо-геодезичні дані, необхідні для надання вказаним Договором послуг та своєчасно і в повному обсязі їх оплатити.

15. На виконання умов зазначеного договору ДП УДНДІПМ «Дніпромісто» ім. Ю. М. Білоконя упродовж січня - серпня 2012 року розробив та передав виконкому Бердянської міської ради План зонування території міста Бердянськ.

16. Листом від 08 травня 2013 року № 01-2783/28 виконком Бердянської місткої ради звертався до ДП УДНДІПМ «Дніпромісто» ім. Ю. М. Білоконя про корегування проекту Плану зонування території міста Бердянськ.

17. Рішенням Бердянської міської ради від 31 травня 2013 року № 27 затверджено План зонування території міста Бердянська в цілому, розроблений Українським Державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпроміст» імені Ю. М. Білоконя, а саме:

1.1. Текстові матеріали на 164 сторінках, де визначені: загальні вимоги забудови та благоустрою території; види забудови та використання земельних ділянок; єдині умови та обмеження забудови та іншого використання земельних ділянок; функціональна класифікація територій міста; перелік переважних, супутніх та допустимих видів забудови та використання земельних ділянок в різних територіальних зонах; правові основи введення та сфера дії зонінгу.

1.2. Графічні матеріали «Схема зонування території» та «Схема зонування території. Планувальні обмеження», що є невід'ємною частиною Зонінгу.

1.3. В текстових матеріалах в зонах КВТ-І та КВТ-ІІ в переліку переважних та (або) супутніх видів використання замість слів «дачі дошкільних установ» читати «дачі».

18. Вважаючи рішення відповідача таким, що порушує публічний порядок, прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з аналізу положень ст. 1, 11 Закону України «Про будівельні норми» та ст. 16 Закону України «Про основи містобудування», а також ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Зокрема, судами зазначено, що у курортно-рекреаційній зоні дозволяється розміщення таких курортно-рекреаційних об'єктів, як дачі дошкільних установ. Однак такі об'єкти як дачі, не входять у перелік курортно-рекреаційних установ і не можуть розміщуватися у КВТ-І і КВТ-ІІ, так як не призначені для установ відпочинку та туризму. Розміщення дач в зонах КВТ-І і КВТ-ІІ також забороняється і п.4.2 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України № 173 від 19 червня 1996 року.

20. Відмовляючи в частині позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що при прийнятті оскаржуваного рішення, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зокрема, судами попередніх інстанцій проаналізовано положення ст. 1, 18, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 20, 39 Земельного кодексу України, ст. 88 Водного кодексу України та зроблено висновок, що підстави для скасування рішення Бердянської міської ради Запорізької області № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31 травня 2013 року «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська» в цілому відсутні, оскільки в іншій частині рішення не суперечить вимогам чинного законодавства, а план зонування території є необхідною частиною містобудівної документації, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджуються з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

22. Зокрема, скаржник зазначає, що відповідачем у оскаржуваному рішенні, всупереч ст. 88 Водного кодексу України, не відображено пляжні зони водних об'єктів, оскільки відповідні умовні позначення в графічних матеріалах Плану зонування - відсутні.

23. Також, згідно положень ст. 60 Земельного кодексу України та ст. 88 Водного кодексу України, відповідач не мав правових підстав затверджувати оскаржуваним рішенням План зонування території міста Бердянськ та визначати в ньому розмір прибережної захисної смуги без попереднього розроблення та затвердження проекту землеустрою щодо відведення прибережної захисної смуги Азовського моря в межах міста Бердянськ.

Крім цього, судами попередніх інстанцій не враховано, що між вже наявними об'єктами нерухомості були вільні земельні ділянки, які розташовані в межах законодавчо визначеної двохкілометрової прибережної захисної смуги та стометрової пляжної зони, тому на них безпосередньо розповсюджується правовий режим, передбачений ст. 60 Земельного кодексу України та ст. 88 Водного кодексу України.

24. Крім цього, судами попередніх інстанцій не надано обґрунтування обставинам, щодо відсутності відображення прибережних захисних смуг навколо водойм у північно-східній частині міста, згідно акту перевірки Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області від 07 жовтня 2013 року.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, відповідно до ст. 341 КАС України (у редакції від 15 грудня 2017 року), а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

26. Суд звертає увагу, що предметом спору у цій справі є правомірність рішення № 27 тридцять восьмої сесії Бердянської міської ради від 31 травня 2013 року «Про затвердження Плану зонування території міста Бердянська».

27. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Згідно ч. 1 ст. 16 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2780-XII), будівельні норми, державні стандарти, норми і правила встановлюють комплекс якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують розробку і реалізацію містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших умов і спрямовані на забезпечення формування повноцінного життєвого середовища та якнайкращих умов життєдіяльності людини.

29. Згідно ч. 1 ст. 12 Закону № 2780-XII до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

30. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3038-VI), план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

31. Згідно ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

32. Відповідно до ч. 1, 3, 8 ст. 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів.

План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

33. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішенням Бердянської міської ради від 31 травня 2013 року № 27 затверджено План зонування території міста Бердянська в цілому, розроблений Українським Державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпроміст» імені Ю. М. Білоконя (п. 17 цієї постанови).

34. Відповідно до ч. 1, 6 ст. 88 Водного кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

35. Згідно п. 1 ч. 5 ст. 20, ст. 39 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

36. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що План зонування території міста Бердянська базується на рішеннях затвердженої містобудівної документації, окремо зазначено про розроблення Плану зонування на підставі генерального плану міста Бердянська, що затверджений рішенням шістдесят восьмої сесії Бердянської міської ради V скликання від 25 червня .2009 року № 8 «Про затвердження Генерального плану міста Бердянська», а також Водного та Земельного кодексів України й інших законодавчих та нормативних актів.

37. Отже, План зонування території міста Бердянська розроблено на основі Генерального плану міста, а тому, прибережено-захисні смуги зазначені у відповідності до затвердженої містобудівної документації, якою є саме Генеральний план міста Бердянська.

38. Крім цього, в п. 4 підрозділу 2.2 розділу 2 Пояснювальної записки текстових матеріалів зазначено, що межі підзон, встановлені по прибережно-захисним смугам, визначеним у генеральному плані (затвердженому рішенням сесії Бердянської міської ради від 25 червня 2009 року № 8), можуть бути уточнені після розробки Проекту землеустрою по встановленню прибережно-захисної смуги Азовського моря в межах м. Бердянськ.

39. Відповідно до п. 5 підрозділу 2.3 розділу 2 Пояснювальної записки, на територіях, що знаходяться в межах прибережної захисної смуги, режим використання об'єктів нерухомості та межі поширення обмежень визначають управління природних ресурсів, управління водного господарства на основі статей Водного кодексу України та актів уряду України, підзаконних нормативно-правових актів та на основі містобудівної документації.

40. Згідно розділу 3 «Планувальні обмеження, що діють на території міста» Пояснювальної записки, розробник плану зонування рекомендує розробити Проект землеустрою по встановленню прибережено-захисної смуги Азовського моря в межах м. Бердянськ, внаслідок чого будуть виділені прибережна захисна смуга та пляжна зона.

41. Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що при прийнятті оскаржуваного рішення про зонування території міста Бердянськ Бердянською міською радою було використано матеріали основної містобудівної документації Генерального плану, із додержанням вимог чинного законодавства, що регулює земельні відносини.

42. Колегія суддів зазначає, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

43. При цьому Суд зазначає, що позивачем у своїй касаційній скарзі не наведено жодного прикладу неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, покликаючись виключно на неправильну оцінку судами попередніх інстанцій обставин справи.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог.

44. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі про часткове задоволення позовних вимог.

45. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

46. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

47. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

48. Щодо клопотання про заміну третьої особи, колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.

49. За вказаних обставин колегія суддів вважає можливим задовольнити заяву Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про заміну третьої сторони Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області у справі, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України».

На підставі викладеного, керуючись ст. 52, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Клопотання Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про заміну третьої особи задовольнити.

Замінити третю особу Державну інспекцію сільського господарства в Запорізькій області на Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області.

Касаційну скаргу Заступника прокурора Запорізької області залишити без задоволення.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 09 червня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2015 року у справі № 808/3169/14 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді В. М. Кравчук

О. П. Стародуб