Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.05.2020 року у справі №221/285/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 травня 2020 року

Київ

справа №221/285/17

адміністративне провадження №К/9901/38706/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Шарапи В.М., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Волноваської районної ради Донецької області (далі - Райрада) на постанову Волноваського районного суду Донецької області від 17 липня 2017 року (прийняту судом у складі судді Мохова Є.І.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року (постановлену судом у складі: головуючого судді Компанієць І.Д., суддів: Гаврищук Т.Г., Ястребової Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Волноваської районної ради Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держземагентства у Донецькій області та відділ Держземагентства у Волноваському районі Донецької області, про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

25.01.2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання до вчинення дій. На обґрунтування позову зазначив, що Райрадою тривалий час, без будь-яких на те підстав не вирішується питання щодо затвердження технічної документації з нормативно-грошової оцінки земельних ділянок виготовленої на його замовлення, що розташовані на території Калінінської сільської ради Волноваського району Донецької області, поза межами населеного пункту. Це земельні ділянки сільськогосподарського призначення, площі яких складають: земельної ділянки № 1 - 4,7581 га, земельної ділянки № 2 - 11,1208 га, земельної ділянки № 3 - 17,7852 га, земельної ділянки № 4 - 15,9921 га.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Волноваський районний суд Донецької області від 17 липня 2017 року позов задовольнив.

Визнав протиправною бездіяльність Райради та зобов`язав у порядку, визначеному чинним законодавством, розглянути питання щодо затвердження технічної документації з нормативно-грошової оцінки земельних ділянок для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, в оренду строком на 7 (сім) років на території Калінінської сільської ради Волноваського району Донецької області, поза межами населених пунктів (виконавець - ФОП ОСОБА_2 згідно з договором № 117-ОЦ від 08.08.2016, замовник: ОСОБА_1 .)

Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 вересня 2017 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання про затвердження технічної документації з нормативно-грошової оцінки повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.

Як вбачається з матеріалів справи, на 9-ій сесії від 28.09.2016 за питання з приводу технічної документації з нормативної оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення ОСОБА_1 голосувало «за» - 22 депутата із 33 присутніх; на першому пленарному засідання 10-ої чергової сесії від 26.10.2016 «за» проголосувало 20 депутатів з 33 присутніх, на другому пленарному засіданні 10-ої чергової сесії від 26.10.2016 голосувало «за» - 18 депутатів з 31 присутніх депутатів, однак рішення про затвердження останньої чи про відмову у цьому прийнято не було.

Таким чином Райрада протиправно не прийняла рішення з приводу затвердження технічної документації з нормативної оцінки земельних ділянок, що є бездіяльністю, оскільки депутати протиправно не приймають рішення по спірному питанню - не голосують за нього.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

18 жовтня 2017 року Райрада звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

У скарзі зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права, неповно з`ясували обставини справи.

Посилається на те, що законом і регламентом Райради встановлений колегіальний спосіб прийняття рішень місцевими радами, відповідно до якого рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більшість депутатів від загального складу ради.

Проте голосування щодо затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земельних ділянок ОСОБА_1 не набрало необхідну кількість голосів.

При цьому судами на наведено яку саме норму права було порушено.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 19 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 липня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року № 999/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Шарапа В.М., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держземагентства у Донецькій області з проханням передати йому в оренду строком на 7 (сім) років земельну ділянку сільськогосподарського призначення із земель державної власності, що перебувають у запасі, на території Калінінської сільської ради Волноваського району Донецької області за межами населених пунктів.

Наказами Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області № 455 - СГ, 457 - СГ, 458 - СГ, 459 - СГ від 21.12.2015 позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду на 7 (сім) років за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 51,1989 га, за межами населених пунктів Калінінської сільської ради Волноваського району Донецької області, для ведення фермерського господарства.

На виконання вищевказаного наказу позивач звернувся до компетентної організації, розробив відповідний проект землеустрою, сплатив за це грошові кошти. Однією з умов затвердження такого проекту є подання затвердженої технічної документації із нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

У подальшому позивач звернувся до Райради з проханням затвердити технічну документацію про нормативно-грошову оцінку спірних земельних ділянок.

Технічна документація про нормативно грошову оцінку спірних земельних ділянок на чергових 9-ій, двох пленарних засіданнях 10-ої сесій Волноваської районної ради Донецької області 28.09.2016, 26.10.2016, 02.11.2016 затверджена не була, оскільки рішення не набрало необхідної кількості голосів.

До теперішнього часу технічна документація про нормативно-грошову оцінку земельних ділянок не затверджена.

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до абзацу третього частини першої статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-ІV «Про оцінку землі» (далі - Закон № 1378-ІV) у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності проведення грошової оцінки земельних ділянок є обов`язковою.

Згідно з частиною другою статті 23 Закону № 1378-ІV технічна документація з нормативної грошової оцінки земельної ділянки затверджується районними радами.

Тобто, без затвердження районною радою нормативної грошової оцінки земельної ділянки не може бути укладений договір оренди землі.

На підставі статті 201 Земельного кодексу України грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

Пунктом 21 частини першої статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Як встановили суди, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельної ділянки не була затверджена і в той же час не було відмовлено в її затвердженні. Таким чином рішення за вказаним питанням не приймається радою протягом тривалого часу.

Виходячи із положень статті 152 Земельного кодексу України, держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю.

Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом, в тому числі, визнання угоди недійсною та визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Як видно з матеріалів справи, з протоколу 9-ї сесії Волноваської районної ради Донецької області від 28.09.2016 вбачається, що при голосуванні щодо питання затвердження технічної документації з нормативної оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення ОСОБА_1 проголосували «проти» - 1 депутат, «за» - 22 депутата, «утрималося» - 8, із 33 присутніх.

З протоколу першого пленарного засідання 10-ої чергової сесії від 26.10.2016 вбачається, що питання з приводу технічної документації з нормативної оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення ОСОБА_1 голосувало «за» - 20 депутатів, «проти» - 0, «утрималось» -11 із 33 присутніх депутатів.

З протоколу другого пленарного засідання 10-ої чергової сесії від 26.10.2016 вбачається, що питання з приводу технічної документації з нормативної оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення ОСОБА_1 голосувало «за» - 18 депутатів, «проти» - 2, «утрималось» -11 із 31 присутніх депутатів.

Згідно з частиною другою статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

В силу положень пункту 21 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Згідно зі статтею 23 Закону № 1378-ІV технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами.

Рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 Податкового кодексу України.

В силу положень статей 18, 20, 30 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутати місцевих рад на сесіях місцевої ради діють на основі колективного і вільного обговорення та вирішення питань, віднесених до їх повноважень.

Отже, районна рада це колегіальний орган, рішення у якому приймаються її депутатами, і питання щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки відноситься саме до компетенції, у даному випадку, районної ради.

Статтею 4 Регламенту Волноваської районної ради Донецької області, затвердженого рішенням Райради від 09 грудня 2015 року № 7/1-11 (далі - Регламент), визначено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

На підставі статті 63 Регламенту рішення ради вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених чинним законодавством та цим регламентом.

Засідання ради протоколюються. Складання протоколу організовує та візує секретаріат сесії, а здійснює виконавчий апарат ради. Пленарне засідання за технічної можливості записується на магнітну стрічку, компакт-диск, які зберігаються у виконавчому апараті районної ради протягом п`яти років (ст.91 Регламенту).

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, органи, уповноважені розглядати питання, зокрема, затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки для подальшого отримання зацікавленою особою земельної ділянки в оренду чи власність.

При цьому, за результатами розгляду питання затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки уповноважений орган приймає одне з відповідних рішень.

Як визначено статтею 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Оскільки питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях відповідної ради, тому способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.

На підставі наведеного, суди дійшли обґрунтованого висновку, що приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.

Разом із тим, як вбачається з матеріалів справи, на 9-ій сесії від 28.09.2016 за питання з приводу технічної документації з нормативної оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення ОСОБА_1 , голосувало «за» - 22 депутата із 33 присутніх; на першому пленарному засідання 10-ої чергової сесії від 26.10.2016 «за» проголосувало 20 депутатів з 33 присутніх, на другому пленарному засіданні 10-ої чергової сесії від 26.10.2016 голосувало «за» - 18 депутатів з 31 присутніх депутатів, однак рішення про затвердження останньої чи про відмову у цьому прийнято не було.

З огляду на викладене, Райрада протиправно не прийняла рішення з приводу затвердження технічної документації з нормативної оцінки земельних ділянок, що є бездіяльністю, оскільки депутати протиправно не приймають рішення по спірному питанню - не голосують за нього.

Між тим, відповідно до статті 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Правовий статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Таким чином, депутати Волноваської районної ради Донецької області, не приймаючи тривалий час рішення щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення ОСОБА_1 , діють всупереч вимогам статті 59 Закону № 280/97-ВР та статті 62 Регламенту Волноваської районної ради Донецької області.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Волноваської районної ради Донецької області залишити без задоволення, а постанову Волноваського районного суду Донецької області від 17 липня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

В.М. Шарапа