ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2022 року

м. Київ

справа №240/4780/18

адміністративне провадження № К/9901/13585/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сторчака В. Ю., Ватаманюка Р.В. Мельник-Томенко Ж. М. від 17.04.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни (далі також Управління ДАБІ у Житомирській області, головний інспектор відповідно, відповідачі), у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення № 120/17-а від 29.08.2017 головного інспектора будівельного нагляду Хорової Надії Володимирівни про скасування дії паспорта прив`язки №2 від 03.01.2017 тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 . Замовник - ФОП ОСОБА_1 (далі також спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні позовних вимог наводились аргументи про те, що скасований відповідачем паспорт прив`язки тимчасової споруди видано об`єктом нагляду з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і правил, а перевірка була проведена Управлянням ДАБІ у Житомирській області з порушенням встановленої законом процедури, зокрема, без участі позивача або її представника, яких з актом перевірки не ознайомлено та не вручено його копії, не ознайомлено з приписом і не вручено його копії, позбавлено права надати пояснення, зауваження та заперечення в разі необхідності усунути виявлені недоліки тощо.

3. Окрім цього, позивачка наполягала на тому, що відповідачі не наділені ні повноваженнями ні компетенцією скасовувати дію паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження торговельної діяльності, яка не є ані житловим будинком, ані господарською будівлею та спорудою.

4. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

5. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 позов задоволено, а саме - визнано протиправним та скасовано спірне рішення Управління ДАБІ у Житомирській області, вирішено питання про розподіл судових витрат.

6. Вирішуючи цей спір, суд першої інстанції дійшов висновків, що твердження відповідачів про видачу паспорту прив`язки з порушенням вимог пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №244 від 21.10.2011, та пункту 3.25а* ДБН 360-92* є безпідставними, оскільки, вказані норми регулюють відстань між житловими будинками та господарськими будівлями і спорудами, до яких спірна тимчасова споруда не належить.

7. Оскаржуваною у касаційному порядку постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

8. Приймаючи таку постанову, апеляційний суд виходив з того, що як встановлено судовим розглядом цієї справи та підтверджується наявними у ній матеріалами, дослідженими у судовому засіданні, об`єктом нагляду, в порушення вимог пункту 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності не визначалась відповідність намірів щодо розташування зазначеної вище тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасової споруди (у разі її наявності) та будівельним нормам.

9. Такі обставини підтверджуються відсутністю у справі заяви позивачки про можливість розміщення тимчасової споруди та повідомлення відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації про відповідність намірів щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасової споруди та будівельним нормам.

10. При цьому, згідно з мотивами, наведеними апеляційним судом у своїй постанові, під час розгляду цієї справи у суді підтверджено, що паспорт прив`язки № 2 від 03.01.2017 виданий з порушенням державних будівельних норм, а саме: згідно креслення розпланування М 1:500, яке входить до складу паспорта прив`язки, передбачається встановлення тимчасової споруди на відстані 3,5 м від існуючої нежитлової будівлі, тобто без додержання вимог державних будівельних норм, зокрема, пункту 3.25а* ДБН 360-92* «Планування і забудова сільських і міських поселень», чим також порушено вимоги при видачі паспорта прив`язки, передбачені пунктом 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

11. Крім того, за висновками суду апеляційної інстанції, під час видання об`єктом нагляду скасованого у подальшому відповідачем паспорту прив`язки було також порушено вимоги пункту 5.4 ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі», а також пункт 1.14 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 №417, якими визначено, що:

- тимчасові споруди сезонної торгівлі, павільйони, кіоски тощо повинні розміщуватись до будинків та інших споруд на відстані. яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно з ДБН 360. але не менше 10 м.;

- тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально- культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.

12. Отже, враховуючи зазначені норми законодавства, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку про видачу вказаного вище паспорта прив`язки з порушенням протипожежних вимог, передбачених будівельними нормами та вимогами законодавства, що не було спростовано стороною позивачки під час судового розгляду цієї справи.

13. Беручи до уваги встановлені обставини цієї справи, вимоги законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду констатувала, що Управлінням ДАБІ у Житомирській області правомірно та за наявності достатніх підстав, прийнято спірне рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

14. Не погоджуючись з постановою апеляційного суду, позивачка подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати й залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Попільнянської РДА від 03.01.2017 був виданий паспорт прив`язки №2 Тимчасової споруди «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 , замовником якого є ФОП ОСОБА_1 .

17. Відповідно до статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 та на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1000 від 23.06.2017 «Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на III квартал 2017 року», направлення на проведення планової перевірки № 41/17-а від 19.07.2017 головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хоровою Надією Володимирівною в період з 01.08.2017 по 29.08.2017 проведена планова перевірка відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації (далі також об`єкт нагляду), за результатами якої складено акт від 29.08.2017.

18. Як вбачається із зазначеного акту, перевіркою встановлено, що паспорт прив`язки № 2 від 03.01.2017 виданий з порушенням державних будівельних норм, а саме: згідно креслення розпланування М 1:500, яке входить до складу паспорта прив`язки, передбачається встановлення тимчасової споруди на відстані 3,5 м від існуючої нежитлової будівлі з недодержанням вимог державних будівельних норм, а саме пункту 3.25а* ДБН 360-92* «Планування і забудова сільських і міських поселень», чим також порушено вимоги пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при видачі паспорта прив`язки тимчасової споруди «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 , ФОП ОСОБА_1 .

19. Рішенням Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 29.08.2017 №120/17-а скасовано дію паспорту прив`язки №2 від 03.01.2017, як такого, що прийнятий з порушенням вимог пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та пункту 3.25а* ДБН 360-92* «Планування і забудова сільських і міських поселень».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що оскаржувана постанова апеляційного суду, на переконання скаржниці, за своєю формою і змістом є незаконною та необґрунтованою, оскільки при її постановленні судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

21. Зокрема скаржниця зазначає, що єдиним нормативно - правовим актом, який регулює порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, є Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

22. ОСОБА_1 наголошує, що з аналізу норм вищевказаного Порядку не вбачається наявності у відповідачів будь-яких правових підстав для скасування дії спірного паспорта прив`язки, оскільки нею були надані уповноваженому державному органу усі необхідні документи для його оформлення, реєстрації та видачі, а також були відсутні жодні підстави для відмови у його не наданні або анулюванні.

23. Позивачка у своїй касаційній скарзі також відзначає, що посилання відповідачів на порушення об`єктом нагляду вимог пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та пункту 3.25а* ДБН 360-92* «Планування і забудови сільських і міських поселень», є безпідставним, оскільки цими нормами регулюється питання визначення відстані саме між житловими будинками і господарськими будівлями та спорудами, яку слід приймати відповідно до санітарних норм за таблицею 3.2а та протипожежних норм згідно з таблицею 1 додатка.

24. Однак, як вважає позивачка, тимчасова споруда не є ані житловим будинком, ані господарською будівлею та спорудою у розумінні Порядку прийняття в експлуатацію і проведення технічного обстеження індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, громадських будинків та будівель і споруд сільськогосподарського призначення I та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 24.04.2015 №79, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2015 а №547/26992; а також не підпадає під визначення поняття житлового будинку відповідно до статей 379-380 Цивільного кодексу України, статті 1 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку».

25. Скаржниця звертає увагу й на те, що на її думку, повноваженнями, встановленими пунктом 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, у спірному випадку був наділений виключно відділ містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації. Однак у спірних правовідносинах відповідач усупереч вимог закону такі повноваження привласнив собі.

26. Касаційна скарга також містить доводи й про те, що у порушення вимог норм статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідачами було проведено плановий захід державного архітектурно-будівельного нагляду без її участі або участі представника, з актом перевірки не ознайомлено і його копію не вручено, а також не вручено припис, позбавлено права надати пояснення, зауваження та заперечення в разі необхідності усунути виявлені недоліки (при наявності) тощо.

27. Окрім цього, позивачка зазначає, що з спірного рішення взагалі незрозуміло, які порушення вона допустила, які б стали правовою підставою для скасування дії дозвільного документа.

28. Наполягає скаржниця і на тому, що при розгляді справи в суді апеляційної інстанції було допущено порушення норм процесуального права, зокрема, не забезпечено її право на участь в розгляді справи відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

29. З цього приводу ОСОБА_1 наводить доводи про те, що ухвалою апеляційного суду від 14.03.2019 . розгляд справи призначено на 11 годину 10 хвилин 10.04.2019. Для реалізації свого права прийняти участь у розгляді справи нею було подано до суду заяву про розгляд справи в режимі відеоконференції, у зв`язку з перебуванням на 23-24 тижні вагітності, що підтверджується наданими суду документами, а саме - довідкою №43 від 01.04.2019.

30. Тобто, як стверджує скаржниця, вона за станом здоров`я та матеріальним становищем не могла з`явитися до суду, який знаходиться на значній відстані від її місця проживання, та мала на утриманні ще двох малолітніх дітей. Ухвалою ж від 28.03.2019 апеляційним судом її клопотання щодо розгляду справи в режимі відеоконференції не задоволено, з надуманих, як вона вважає, мотивів й відхилено. При цьому, з невідомих, на думку позивачки, причин розгляд справи перенесено з 10.04.2019 на 17.04.2019 без належного повідомлення її про час і місце розгляду справи.

31. Такі обставини і дії суду апеляційної інстанції, як вважає ОСОБА_1 , позбавили її права на справедливий суд, що є неприпустимим.

32. У відзиві на касаційну скаргу відповідачі висловлюють позицію про те, що її вимоги є безпідставними і такими, які не підлягають задоволенню, висловлені у скарзі доводи і аргументи не спростовують висновків апеляційного суду і не можуть слугувати підставою для скасування по суті правильного, законного і обґрунтованого судового рішення, яке оскаржується.

33. Зокрема, відповідачі стверджують, що наявність виявлених під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил об`єктом нагляду підтвердилась за наслідками судового розгляду цієї справи і ці обставини позивачкою не спростовані.

34. Що ж до аргументів касаційної скарги про порушення відповідачами процедури проведення перевірки, то з цього приводу у відзиві на касаційну скаргу вказується, що така перевірка була проведена у відповідності до вимог статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698.

35. Так, відповідачі вказують, що на виконання вищевказаних актів законодавства з актом перевірки ознайомлено особисто начальника відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації Підлужну Т.І. При цьому, акт перевірки від 29.08.2017 підписано та отримано без зауважень та заперечень, спірне рішення у визначений законодавством строк надіслано об`єкту нагляду, а інформація про скасування дії рішення об`єкта нагляду оприлюднено на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

36. Повноваження ж Держархбудінспекції щодо скасування рішення об`єкта нагляду стосовно видання паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, як зауважують відповідачі, випливає з приписів статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду і прямо передбачені законодавством, у зв`язку х чим доводи касаційної скарги щодо відсутності такої компетенції в Управління ДАБІ у Житомирській області є безпідставними.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

37. Відповідно до частин другої, четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

38. На виконання частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, згідно з пунктом 1.12 якого при розміщенні ТС ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами.

39. Пунктами 2.4, 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

40. У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю. У такому випадку строк розгляду заяви становить п`ятнадцять робочих днів.

Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.

41. Згідно з пунктом 5.4 ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі» визначено, що тимчасові споруди сезонної торгівлі, павільйони, кіоски тощо повинні розміщуватись до будинків та інших споруд на відстані. яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно з ДБН 360-92* «Планування і забудови сільських і міських поселень» але не менше 10 м.

42. Пунктом 3.25а* ДБН 360-92* визначено, що відстань між житловими будинками та господарськими будівлями та спорудами слід приймати відповідно до санітарних норм за таблицею 3.2а та протипожежних норм згідно з таблицею 1 додатка 3.1.

43. Відповідно до таблиці 1 додатка 3.1 ДБН 360-92* (обов`язковий) передбачено, що мінімальна протипожежна відстань між будівлями та спорудами повинна становити не менше 6 метрів.

44. При цьому, пунктом 1.14 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 №417, передбачено, що тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально - культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.

45. Частиною першою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на час проведення відповідачами перевірки та прийняття спірного рішення, встановлено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

46. За змістом пункту 6 абзацу першого, абзацу третього частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у цій же редакції у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

47. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

48. Відповідно до вищевказаної правової норми затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у розумінні пункту 3 якого основними завданнями нагляду є:

1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;

3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

49. Пунктом 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

50. Плановою перевіркою у розумінні абзацу першого пункту 9 вищеназваного Порядку вважається перевірка, що передбачена квартальним планом роботи Держархбудінспекції, який затверджується до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

51. У відповідності з пунктами 11, 13 цього ж Порядку Держархбудінспекція не пізніше ніж за сім календарних днів до дня проведення планової перевірки надсилає об`єкту нагляду письмове повідомлення рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення із зазначенням строків проведення перевірки та періоду, за який проводитиметься перевірка.

Планова перевірка проводиться у присутності керівника об`єкта нагляду, або його заступника, або уповноваженої керівником особи.

52. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції (підпункт 6 пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду).

53. За результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається об`єкту нагляду, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який проводив перевірку.

Акт перевірки підписується головним інспектором будівельного нагляду, який проводив перевірку, та керівником об`єкта нагляду, або його заступником, або уповноваженою керівником особою, а також фахівцями підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів, що залучалися до проведення перевірки.

Якщо керівник об`єкта нагляду, щодо якого проводилася перевірка, або його заступник, або уповноважена керівником особа не погоджуються з результатами перевірки, викладеними в акті перевірки, вони мають право в акті викласти письмові пояснення, зауваження або заперечення.

Якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції (пункти 23-26, абзаци перший, другий та третій пункту 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

54. Відповідно до частин першої - п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

55. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

56. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

57. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

58. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

59. Відповідно до повноважень Верховного Суду, встановлених частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

60. Перевіряючи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

61. Надаючи оцінку аргументам касаційної скарги стосовно відсутності у відповідачів повноважень щодо скасування дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, колегія суддів звертає увагу, що це питання вже поставало у судовій правозастосовчій практиці Верховного Суду.

62. Зокрема, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.10.2018 (справа №821/140/18), правовідносини у якій є подібними до тих, які виникли у справі, що розглядається, дійшов такого висновку:

«… до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду, в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, входить проведення позапланових перевірок уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об`єктами нагляду, скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.».

63. Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.05.2019 у справі №823/687/18, від 03.10.2019 у справі №823/2149/18, від 20.10.2019 у справі №826/12171/17, від 20.12.2019 у справі №826/12171/17, від 24.01.2020 у справі №821/235/18 та від 16.08.2021 у справі № 280/5391/18 й колегія суддів, розглядаючи у касаційному порядку цю справу, не вбачає підстав для відступу від таких висновків щодо застосування норм права.

64. Судовим розглядом справи установлено, що відповідачами проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації, який у розумінні частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і підпункту 1 пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду є об`єктом нагляду, а виданий цим органом і у подальшому скасований відповідачем паспорт прив`язки тимчасової споруди є предметом нагляду.

65. Тобто у справі встановлено, що у спірних правовідносинах відповідачами фактично здійснено захід державного архітектурно-будівельного нагляду у формі планової перевірки за наслідками якої було оформлено акт, де зафіксовано порушення об`єктом нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

66. За таких обставин, колегія суддів вважає правильними і обґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про те, що відповідачі при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду діяли у межах повноважень, визначених Законом та їх не перевищили, як про це помилково стверджується у касаційній скарзі.

67. Стосовно ж аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо суті порушень, виявлених перевіркою, колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.

68. Як засвідчує зміст пунктів 1.12 та 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при розміщенні тимчасової споруди ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами, а відповідність намірів щодо місця розташування такої споруди будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах є об`єкт нагляду - Відділ економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації.

69. Вищевказаний орган, в силу вимог пункту 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд, повинен був повідомити замовника, яким у спірних правовідносинах виступає позивачка, про відповідність її намірів щодо місця розташування ТС, зокрема, будівельним нормам або надати аргументовану відмову щодо реалізації намірів розміщення тимчасової споруди.

70. Вимоги до розміщення тимчасових споруд сезонної торгівлі, павільйонів, кіосків тощо визначені у ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі», за змістом пункту 5.4 якого такі споруди повинні розміщуватись до будинків та інших споруд на відстані, яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно з ДБН 360-92* «Планування і забудови сільських і міських поселень» але не менше 10 м.

71. Водночас, пунктом 3.25а* ДБН 360-92* визначено, що відстань між житловими будинками та господарськими будівлями та спорудами слід приймати відповідно до санітарних норм за таблицею 3.2а та протипожежних норм згідно з таблицею 1 додатка 3.1., відповідно до якої мінімальна протипожежна відстань між будівлями та спорудами повинна становити не менше 6 метрів.

72. Окрім цього, пунктом 1.14 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 №417, передбачено, що тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально - культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.

73. Твердження позивачки про те, що вимоги пункту 3.25а* ДБН 360-92* не поширюються на спірні правовідносини й не повинні враховуватись при розміщенні тимчасових споруд, оскільки визначають відстань між житловими будинками та господарськими будівлями та спорудами колегія суддів вважає помилковими, до цих норм відсилає пункт 5.4 ДБН В.2.2-23:2009, яким встановлені вимоги до розміщення саме тимчасових споруд сезонної торгівлі, павільйонів, кіосків тощо.

74. Вищевказані будівельні норми є взаємопов`язаними, кореспондуються між собою й визначають вимоги до розміщення тимчасових споруд, у тому числі тих, які призначені для провадження підприємницької діяльності, у зв`язку з чим поширюються на спірні у цій справі правовідносини й повинні враховуватись при розміщенні тимчасової споруди, замовником розміщення якої є позивачка.

75. Водночас, виданий об`єктом нагляду паспорт прив`язки тимчасової споруди «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 , замовником якої є ФОП ОСОБА_1 , передбачав встановлення тимчасової споруди на відстані 3,5 м від існуючої нежитлової будівлі, тобто без додержання вимог вищевказаних державних будівельних норм та Правил пожежної безпеки в Україні.

76. Більше того, як встановлено судовим розглядом цієї справи та підтверджується наявними у ній доказами, дослідженими у суді апеляційної інстанції, об`єктом нагляду, в порушення вимог пунктів 2.4, 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, не визначалась відповідність намірів щодо розташування зазначеної вище тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасової споруди (у разі її наявності) та державним будівельним нормам, стандартам і правилам, а відповідного повідомлення про відповідність намірів щодо місця розташування ТС, зокрема, будівельним нормам замовнику не надсилалось і не надавалось аргументованої відмови щодо реалізації намірів розміщення тимчасової споруди.

77. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає правильним і обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідачі, проводячи планову перевірку в порядку здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду та скасовуючи дію паспорту прив`язки тимчасової споруди «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 , замовником якої є ФОП ОСОБА_1 , діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

78. Колегія суддів критично оцінює доводи скаржниці про допущення відповідачами процедурних порушень під час проведення перевірки й з цього приводу зазначає таке.

79. Наявність порушення відповідачами процедури проведення планової перевірки в порядку здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду позивачка пов`язує з тим, що такий захід було здійснено без її участі або участі її представника, з актом перевірки її не ознайомлено і його копію не вручено, а також не вручено припис, позбавлено права надати пояснення, зауваження та заперечення в разі необхідності усунути виявлені недоліки (при наявності) тощо.

80. Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до підпункту 3 пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду право бути присутніми під час здійснення заходів нагляду належить об`єкту нагляду, яким у спірних правовідносинах виступає саме Відділ економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації, а не позивачка.

81. Ознайомлення позивачки або її представника з актом перевірки і вручення цим особам його копії також не передбачено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у пункті 24 якого визначено, що примірник акту надається саме об`єкту нагляду.

82. Саме об`єкту нагляду в особі керівника, його заступника або уповноваженої керівником особи належить й право викласти в акті письмові пояснення, зауваження або заперечення у разі, якщо вони не погоджуються з результатами перевірки, викладеними в акті перевірки (пункт 26 Порядку). Іншого цим Порядком не передбачено.

83. Припис за наслідками проведення відповідачами планової перевірки у спірному випадку не складався, а тому й аргументи позивачки щодо його невручення їй або її представнику є безпідставними та не вказують на допущення Головним інспектором процедурних порушень під час здійснення планового заходу державного архітектурно-будівельного нагляду.

84. Не спростовують висновків апеляційного суду й твердження ОСОБА_1 про те, що вона, звертаючись за отриманням паспорту прив`язки тимчасової споруди, діяла сумлінно й згідно з законом, зокрема, подала усі необхідні документи і у зв`язку з цим не може нести жодних негативних наслідків, зазнавати порушення своїх інтересів внаслідок дій іншого суб`єкта - об`єкта нагляду.

85. Так, у спорі, що розглядається, індивідуальне право (інтерес), яке виражається у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України праві на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у дотриманні вимог законодавства у сфері благоустрою та містобудування, державних будівельних норм, стандартів і правил, спрямованих на створення безпечних та сприятливих умов для життєдіяльності людини.

86. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

87. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

88. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

89. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

90. Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).

91. Тому, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який, у свою чергу, вимагає урахування, при розміщенні ТС, усіх наявних планувальних обмежень, передбачених будівельними нормами, та виконання обов`язку органом державного архітектурно-будівельн6ого нагляду щодо забезпечення дотримання правил благоустрою всіма суб`єктами містобудівної діяльності.

92. Такий висновок щодо застосування норм права узгоджується з правовою позицією, висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 821/140/18, від 31.05.2019 у справі №823/687/18 та від 24.01.2020 у справі №821/235/18.

93. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що оскаржувана позивачкою постанова апеляційної інстанції, прийнята у цій справі, є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суди, повно та всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права й у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини справи з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

94. Посилання скаржниці на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права колегія суддів відхиляє, оскільки за правилами частини другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

95. До того ж, згідно з наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленнями про вручення поштового відправлення, ОСОБА_1 21.03.2019 особисто отримала повістку про виклик у судове засідання до суду апеляційної інстанції, призначене на 10.04.2019 об 11:10 годині, тобто була належим чином повідомлена про день, час та місце розгляду справи.

96. У суді апеляційної інстанції позивачка просила розглядати справу у її відсутність, у зв`язку з перебуванням у стані вагітності й неможливості за станом здоров`я з`явитися до суду.

97. Це підтверджується заявою ОСОБА_1 , датованою 02.04.2019 (отримана апеляційним судом 03.04.2019), яка міститься у матеріалах справи (а.с. 144).

98. З протоколу судового засідання (а.с. 147), яке розпочато об 11:15 годині 10.04.2019, вбачається, що сторони, які були належним чином повідомленні про день, час та місце розгляду справи, у судове засідання не прибули, у зв`язку з чим судом апеляційної інстанції була постановлена ухвала, занесена до протоколу судового засідання, про перехід до розгляду справи у порядку письмового провадження.

99. За правилами пунктів 1, 2 частин першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

100. За визначенням терміну «письмове провадження», наведеному в пункті 10 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України він означає розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом.

101. Таким чином, за наявності належно підтверджених відомостей щодо повідомлення позивачки про день, час та місце розгляду справи, яка у судове засідання не з`явилась та просила здійснювати розгляд справи за її відсутності, суд апеляційної інстанції діяв у відповідності до вимог вищевказаних норм процесуального права та розглянув справу в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

102. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

103. Оскільки за наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявлено неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, то відсутні й підстави для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.

104. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355 та 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

В.М. Шарапа