Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.07.2019 року у справі №280/354/19
Постанова КАС ВП від 16.11.2022 року у справі №280/354/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 280/354/19

адміністративне провадження № К/9901/20192/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.02.2019 (головуючий суддя Прасов О.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019 (головуючий суддя Божко Л.А., судді Суховаров А.В., Дурасова Ю.В.)

у справі №280/354/19

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області), в якому просив суд:

1.1. визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області;

1.2. зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 30.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25.02.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, позов задоволено повністю:

2.1. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області, оформлену листом за вих.№С-4505-3478/0/18-18 від 28.11.2018.

2.2. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути (з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні) клопотання ОСОБА_1 від 30.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Зеленівської сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. 30.10.2018 позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотанням (вх.№С-4505/0/17-18) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Зеленівської сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.

3.2. На вказане клопотання позивач від ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області отримав відповідь (за вих.№С-4505-3778/0/18-18 від 28.11.2018), в якій зазначено наступне: "… Відповідно до вимог ст.118 Земельного кодексу України, громадяни, які зацікавлені в одержані безоплатно у власність земельної ділянки, у межах норм безоплатної приватизації, із земель державної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначає цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучєння земельної ділянки, що перебуває у користуванні інпшх осіб). Також повідомляємо, що відповідно до розпорядження Запорізької обласної державної адміністрації від 10.07.2015 за №244 «Про забезпечення реалізації першочергового права на відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва та городництва учасників бойових дій, які брали участь в антитерористичній операції, а також членів сімей учасників бойових дій, які загинули під час проведення антитерористичної операції», Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області разом з територіальними органами Держгеокадастру у Запорізькій області зарезервовано земельні масиви сільськогосподарського призначення державної власності, які можливі для передачі під зазначені цілі, складено відповідний реєстр таких масивів. Враховуючи наведене вище, радимо Вам звернутися за схемою розташування земельної ділянки з зарезервованих для учасників АТО масивів до структурних підрозділів. Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області. Подані відповідно до вимог ст. 118 Земельного кодексу України та з врахуванням вищезгаданого розпорядження облдержадміністрації документи будуть розглянуті та Головним управлінням з цього приводу буде прийнято відповідне рішення. Додатково повідомляємо, що Ви також можете звернутися до об`єднаних територіальних громад, яким Головне управління передало землю за межами населених пунктів у комунальну власність згідно розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад». …».

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що надана ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відповідь за вих.№С-4505-3778/0/18-18 від 28.11.2018 у формі листа не може сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, подав касаційну скаргу на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.02.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, просив їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає на тому, що позивачу правомірно було запропоновано звернутися за схемою розташування земельної ділянки із зареєстрованих для учасників АТО масивів до структурних підрозділів ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області. Крім того, відповідач вказує, що вимог щодо оформлення органом Держгеокадастру його відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність саме шляхом видання наказу чинне законодавство не містить.

6. Відзиву на касаційну скаргу від позивача не надходило.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Відповідно до частини 4 статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.

10. Частиною 6 статті 118 ЗК України зазначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

11. Згідно з абзацом 1 частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

12. Аналіз вказаних положень ЗК України дає підстави для висновку, що законодавцем передбачено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

13. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

14. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

15. Для порівняння, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

16. Оскільки статтею 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа тощо, то таке питання має важливе практичне значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

17. Центральним орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.

18. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (далі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.

19. У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

20. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

21. Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. Тому, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися Головним управлінням Держгеокадастру в області розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу.

22. У межах даного спору позивач звернувся до відповідача із клопотанням, за наслідками розгляду якого останній повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області протиправно направило позивачу відповідь у формі листа.

23. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області з питань надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою чи про відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які повинен був ухвалити згідно з нормами законодавства.

24. Таким чином, наданий відповідачем лист не може сприйматися як належна відмова у наданні цього дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 11.11.2020 у справі №822/89/18, від 29.10.2020 у справі №0640/3541/18, від 15.09.2020 у справі №802/2321/17-а.

25. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341 345 349 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.02.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді С.Г. Стеценко

С.М. Чиркін