ПОСТАНОВА

Іменем України

15 серпня 2019 року

Київ

справа №1340/4630/18

адміністративні провадження №К/9901/16194/19; К/9901/16864/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Громадської організації «Всеукраїнський громадський рух «Український вибір - Право народу»

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Улицького В.З., суддів Кузьмича С.М., Довгої О.І.)

та касаційною скаргою Львівської обласної ради

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (у складі головуючого судді Гавдика З.В.)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Улицького В.З., суддів Кузьмича С.М., Довгої О.І.)

у справі №1340/4630/18

за позовом Громадської організації «Всеукраїнський громадський рух «Український вибір - Право народу», ОСОБА_7 , ОСОБА_3 ,

до Львівської обласної ради,

третя особа: Львівська обласна державна адміністрація,

про визнання протиправним та нечинним рішення.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Громадська організація «Всеукраїнський громадський рух «Український вибір - Право народу» (далі - ГО), ОСОБА_7 та ОСОБА_3 звернулись до суду з позовом до Львівської обласної ради, в якому просили суд визнати протиправним та нечинним Рішення Львівської обласної ради від 18 вересня 2018 року за №745 «Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Львівської області».

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року позов задоволено, визнано протиправним та нечинним Рішення Львівської обласної ради від 18 вересня 2018 року за №745.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову Громадської організації «Всеукраїнський громадський рух «Український вибір - Право народу» скасовано та відмовлено в цій частині; в іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року залишено без змін.

4. У поданій касаційній скарзі ГО із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог ГО та залишити в силі постанову суду першої інстанції у відповідній частині.

5. У поданій касаційній скарзі Львівська обласна рада із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовів.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 18 вересня 2018 року Львівська обласна рада на XVII сесії VII скликання прийняла Рішення за №745 «Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Львівської області».

7. Цим рішенням вирішено: установити мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту в будь-яких формах на території Львівської області до моменту повного припинення окупації території України; доручити Львівській обласній державній адміністрації (О. Синютка) вжити заходів щодо створення міжвідомчої робочої групи (за участю громадськості, правоохоронних органів та районних державних адміністрацій) - з метою проведення систематичної роз`яснювальної роботи для фізичних та юридичних осіб про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Львівської області; рекомендувати органам місцевого самоврядування області ухвалити аналогічні рішення щодо встановлення на відповідній території мораторію на публічне використання російськомовного продукту в будь-яких формах до моменту повного припинення окупації території України; доручити виконавчому апаратові обласної ради (В. Харлов) напрацювати та подати на розгляд обласної ради звернення до Верховної Ради України щодо необхідності внесення змін до законодавчих актів України стосовно заборони публічного відтворення аудіовізуальних творів мовою держави-агресора; контроль за виконанням рішення покласти на постійні комісії з питань культури, історико-культурної спадщини, туризму, духовного відродження та засобів масової інформації (Ю. Візняк), з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики (А. Ковч) і з питань законності, правоохоронної діяльності, дотримання прав людини та військових проблем (М. Дзюдзь).

8. Крім того, із Статуту ГО судами встановлено, що ГО знаходиться в м. Києві та має відокремлений підрозділ №181284, який знаходиться в м. Львові. Офіційною мовою громадської організації є українська мова, а робочими є українська та російська.

9. Поряд з цим, у Статуті метою діяльності ГО зазначається сприяння: захисту та реалізації прав людини в Україні, зокрема, громадянських і політичних; утвердженню та здійсненню всіх форм прямої демократії в Україні, в тому числі українських та місцевих референдумів і виборів; захисту громадян від дій влади, що порушують гарантовані Конституцією та законами України права і свободи; запобіганню спробам завадити здійсненню прямої демократії в Україні; стратегічному розвитку політико-правової системи України, з метою розбудови: громадянського суспільства та правової, демократичної держави, забезпечення верховенства права; захисту конституційних норм; захисту законних інтересів, прав і свобод громадян України; вдосконаленню законодавства України шляхом підготовки проектів нормативних актів, організації їх громадського обговорення, надання науково-правових висновків, здійснення експертиз з усіх галузей права та проведення політологічних і соціологічних досліджень; створенню наукових, правових, організаційних, економічних умов для розвитку законодавства України, проведенню в Україні правової реформи і її складових; боротьбі з корупцією, адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу (ЄС) та щодо членства в Єдиному Економічному Просторі (ЄЕП).

10. Також судами встановлено, що ОСОБА_3 є мешканцем Харківської області, а ОСОБА_7 - жителем міста Львова.

11. Вважаючи нечинним спірне рішення відповідача, позивачі звернулись до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким частково погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення відповідача порушує права, свободи, інтерес позивачів та по суті не відповідає гарантіям наданим Державою Україна, а також взятим на себе зобов`язанням відповідно до Декларації прав національностей України від 1 листопада 1991 року та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.

13. Також суди виходили з того, що спірне рішення прийняте всупереч Закону України «Про культуру».

14. Суд апеляційної інстанції, серед іншого, дійшов висновку, що врегулювання спірного питання щодо застосування мови держави-агресора в Україні повинне вирішуватися центральними органами виконавчої влади та законодавчим органом за допомогою надання широких гарантій.

15. Відмовляючи в задоволенні позову ГО, суд апеляційної інстанції виходив з того, що остання не довела, на підставі чого ґрунтуються її вимоги в частині порушених прав оскаржуваним рішенням, яким чином порушуються їх конституційні права та інтереси, а також право на захист «судом, встановленим законом».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. ГО у своїй касаційній скарзі наполягає на тому, що її діяльність поширюється на всю територію України, а в Львівській області діє відокремлений підрозділ.

17. Зазначає, що має право на звернення із позовом до суду як у своїх інтересах, так і в інтересах інших фізичних осіб за захистом порушених прав та інтересів щодо незаконних дій, прийнятих рішень органів місцевого самоврядування, оскільки це право прямо передбачено у його Статуті.

18. Також вказує, що рішенням суду апеляційної інстанції ГО відмовлено в доступі до правосуддя для повного захисту своїх прав та інтересів шляхом судового розгляду справи.

19. Звертає увагу, що позивач має безпосередньо право на звернення до суду з позовом, оскільки спірне рішення безпосередньо стосується публічної діяльності позивача та громадян - членів ГО та її відокремлених підрозділів (які розташовані у місті Львові), а також усіх інших фізичних осіб, права яких порушуються спірним рішенням, зокрема, які належать як до національних меншин, так і до громадян України, які у повсякденному житті використовують як російську мову, так і російськомовний культурний продукт, та є суб`єктами правовідносин, в яких буде застосовано цей акт.

20. Відповідач у своїй касаційній скарзі наголошує на тому, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права, свободи та інтереси чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

21. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватись (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

22. Відповідач звертає увагу, що зазначені у позовних заявах обставини щодо порушення спірним рішенням прав позивачів містять припущення і не підтверджені жодними належними доказами.

23. Крім того, зазначає відповідач, позивачі ОСОБА_7 , ОСОБА_3 не пояснили, а суди попередніх інстанцій не дослідили питання, які правові наслідки безпосередньо для них породжує оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яким чином впливає на їх та обов`язки або буде впливати.

24. Стосовно ОСОБА_3 , то не було надано жодних доказів на підтвердження того, що він є або буде суб`єктом публічного використання російськомовного продукту у Львівській області.

25. Таким чином, стверджує відповідач, позивачі не довели, на підставі чого ґрунтуються їх вимоги в розрізі порушених прав спірним рішенням, та яким чином порушуються їх конституційні права та інтереси, а також право на захист «судом, встановленим законом». В свою чергу суди першої та апеляційної інстанцій не повно з`ясували обставини справи, що мають значення для справи та порушили норми процесуального права.

26. Також відповідач зазначає про те, що суд першої інстанції розглянув справу за відсутності представника, в той час як представник відповідача подав до суду клопотання про відкладення розгляду справи. Такими діями суд не надав можливості Львівській обласній раді брати участь у розгляді справи по суті. Суд апеляційної інстанції на це увагу не звернув.

27. У відзивах на касаційну скаргу ГО Львівська обласна рада та Львівська обласна державна адміністрація не погоджуються з доводами касаційної скарги, вважають їх безпідставними. Тому просять касаційну скаргу ГО залишити без задоволення.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

29. З метою окреслити коло суспільних правовідносин, які врегульовано спірним рішенням, а отже й визначити чи порушує спірне рішення права, свободи чи інтереси позивачів, необхідно проаналізувати норми, що в ньому містяться.

30. Як зазначалось раніше (пункт 7 цієї постанови) спірним рішенням Львівської обласної ради вирішено, зокрема, установити мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту в будь-яких формах на території Львівської області до моменту повного припинення окупації території України.

31. Виходячи зі смислу поняття «мораторій», яке вживається в практиці застосування термінів, слів та словосполучень в юриспруденції (компанія "ЛІГА:ЗАКОН"), він означає відстрочку, зупинення, а також заборону.

32. В статті 1 Закону України «Про культуру» визначено, що вітчизняний (національний) культурний продукт - культурні блага і культурні цінності, створені (надані) вітчизняним виробником. Відповідно, російськомовний культурний продукт - культурні блага і культурні цінності, що створені й використовуються за допомогою російської мови.

33. Водночас культурні блага, відповідно до статті 1 вказаного Закону, - це товари та послуги, що виробляються в процесі провадження діяльності у сфері культури для задоволення культурних потреб громадян (книги, художні альбоми, аудіовізуальні твори та їх демонстрування, аудіопродукція (музичні звукозаписи), твори та документи на новітніх носіях інформації, вироби художніх промислів, театральні та циркові вистави, концерти, культурно-освітні послуги тощо), а культурні цінності - це об`єкти матеріальної та духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне та наукове значення і підлягають збереженню, відтворенню та охороні відповідно до законодавства України (стаття 1 Закону України «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей»).

34. Під публічним використанням російськомовного культурного продукту слід розуміти публічне виконання, публічний показ, публічна демонстрація, публічне сповіщення тощо, тобто публічне одноразове чи багаторазове представлення публіці у місцях, де присутні чи можуть бути присутніми особи, які не належать до кола сім`ї чи близьких знайомих цієї сім`ї особи, яка здійснює виконання, показ, демонстрацію тощо культурного продукту (терміни вжиті в значенні Закону України «Про авторське право і суміжні права»).

35. Територія дії рішення від 18 вересня 2018 року №745 Львівська область, а строк дії обмежується подією - повного припинення окупації території України.

36. Отже спірним рішенням фактично установлена заборона на публічне одноразове чи багаторазове представлення публіці у місцях, де присутні чи можуть бути присутніми особи, які не належать до кола сім`ї чи близьких знайомих цієї сім`ї особи, яка здійснює виконання, показ, демонстрацію тощо російськомовних товарів та послуг, що виробляються в процесі провадження діяльності у сфері культури для задоволення культурних потреб громадян (книги, художні альбоми, аудіовізуальні твори та їх демонстрування, аудіопродукція (музичні звукозаписи), творів та документів на новітніх носіях інформації, виробів художніх промислів, театральних та циркових вистав, концертів, культурно-освітніх послуг тощо), а також об`єктів матеріальної та духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне та наукове значення і підлягають збереженню, відтворенню та охороні відповідно до законодавства України, на території Львівської області до моменту повного припинення окупації території України.

37. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, у тому числі й рішення органу місцевого самоврядування, що є предметом цього спору.

38. Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

39. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

40. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

41. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

42. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

43. Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

44. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

45. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16 і підстави для відступлення від неї відсутні.

46. Крім того, Рішення Львівської обласної ради від 18 вересня 2018 року за №745 «Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Львівської області» є нормативно-правовим актом, відповідно до визначення, що міститься в статті 4 КАС України (акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування).

47. Положеннями частини другої статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

48. Судом першої інстанції зазначено, що спірне рішення відповідача порушує права позивачів, водночас останні є особами, які мають право оскаржити спірний нормативно-правовий акт, оскільки вони є особами щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб`єктами правовідносин, у яких застосовано цей спірний акт.

49. Однак, такий висновок суду першої інстанції зроблено без аналізу спірних правовідносин та правовідносин, які врегульовано вказаним рішенням відповідача.

50. Між тим, матеріали справи не містять жодного доказу, який би свідчив про застосування чи бодай можливе застосування спірного рішення відповідача у правовідносинах, в яких беруть участі позивачі. При цьому варто зауважити, що власне саме спірне рішення і визначає межі цих правовідносин, які окреслено в пункті 36 цієї постанови шляхом тлумачення вказаного рішення.

51. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог ГО, дійшов правильного висновку про відмову в позові в цій частині, оскільки судам не надано доказів порушення прав позивача спірним рішенням, а також не встановлено, які конкретно права ГО порушені.

52. Доводи ГО, що вона має право на звернення із позовом до суду в інтересах інших фізичних осіб за захистом порушених прав та інтересів щодо незаконних дій, прийнятих рішень органів місцевого самоврядування, оскільки це право прямо передбачено у Статуті, є безпідставними, оскільки звернення ГО до суду обґрунтоване порушенням прав власне самої ГО, а не фізичних осіб.

53. Водночас суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції, допустив помилку в частині того, що спірне рішення порушує особисті немайнові права позивачів - фізичних осіб, оскільки такі висновки судів не підтверджені жодними доказами. Відсутні в матеріалах справи й докази застосування спірного рішення до позивачів - ОСОБА_7 та ОСОБА_3 чи хоча б вказівка на правовідносини, в яких буде застосовано спірне рішення Львівської обласної ради. Таких обставин не наведено і суду касаційної інстанції.

54. Безпосередньо позивачі не зазнали жодного втручання в свої права, внаслідок прийняття спірного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивачів і вони не зазнали жодної реальної шкоди.

55. Суд звертає увагу, що з`ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивачів передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, яке оскаржується. Відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивачів є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності такого рішення.

56. За відсутності бодай одного випадку реального порушення прав, свобод чи інтересів позивачів спірним рішенням відповідача, відсутніми є й підстави для задоволення позову.

57. Доводи позивачів про порушення їхніх прав, свобод чи інтересів є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірним рішенням Львівської обласної ради від 18 вересня 2018 року за №745 на їх конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать про незгоду позивачів з указаним рішенням, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.

58. Водночас варто вказати на безпідставність доводів відповідача про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині розгляду справи без участі представника відповідача, оскільки сам по собі розгляд справи за відсутності представника належним чином повідомленого учасника справи (про що свідчить поштове повідомлення про вручення поштового відправлення (а.с. 200, том 1) не є обов`язковим порушенням норм процесуального права (стаття 205 КАС України). Водночас відповідач не зазначив, яким чином вказане, на його думку, порушення призвело до неправильного вирішення справи чи до інших негативних наслідків.

59. З огляду на викладене, колегія суддів не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову в частині.

60. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права.

61. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

62. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Громадської організації «Всеукраїнський громадський рух «Український вибір - Право народу» залишити без задоволення, касаційну скаргу Львівської обласної ради задовольнити, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року в частині задоволених позовних вимог скасувати, ухвалити в цій частині вимог постанову, якою в позові відмовити.

В іншій частині постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду