ПОСТАНОВА

Іменем України

15 січня 2020 року

Київ

справа №818/1617/16

касаційне провадження №К/9901/32532/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Сумигаз» на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.01.2017 (головуючий суддя: Соп`яненко О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2017 (головуючий суддя: Григоров А.М., судді: Подобайло З.Г., Тацій Л.В.) у справі №818/1617/16 за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Сумигаз» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області про визнання протиправною і скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

В грудні 2016 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Сумигаз» (далі - ПАТ по газопостачанню та газифікації «Сумигаз» або позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області (далі - УДАБІ у Сумській області або відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.11.2016 №59.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що позаплановий захід здійснений відповідачем з порушенням процедури його проведення, що в свою чергу призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої. Також позивач вважає себе невинним у вчиненні інкримінованих йому правопорушень у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 23.01.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2017, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що замовником наведені недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.12.2015 №СМ083153412965 щодо наявності законного права користування земельною ділянкою, у зв`язку з чим дійшли висновку про обґрунтованість притягнення позивача до відповідальності. Вчинення позивачем інкримінованих йому правопорушень встановлено судовим рішенням у справі №818/878/16, яке набрало законної сили. Суд апеляційної інстанції зазначив, що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та/або проведенні перевірки, у зв`язку з чим за умови такого допуску підставою для скасування рішення (прийнятого за результатами перевірки) може бути лише його правильність прийняття по суті, а не процедурні порушення.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що перевірка здійснена із суттєвими порушеннями її процедури, що призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої. Також скаржник зазначає, що ні службове посвідчення, ні наказ для ознайомлення позивачу у встановлений законодавством спосіб до початку перевірки відповідачем не були пред`явлені та надані, про дату та час перевірки також не було повідомлено. На думку скаржника, етап допуску до перевірки відповідачем умисно був проігнорований з метою позбавлення суб`єкта контролю поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо нього. Позивач стверджує про відсутність у його діях складу правопорушення.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.05.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 20.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Від відповідача на адресу суду касаційної інстанції надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі звернення слідчого ГУНП в Сумській області наказом ДАБІ України від 08.09.2015 призначено позапланову перевірку позивача з питань дотримання ним вимог містобудівного законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва: «Зовнішнє газопостачання житлового будинку по провулку Інститутському 34 в м. Суми».

На підставі цього наказу відповідачем 02.06.2016 видано направлення на перевірку №312 про проведення перевірки в строк з 09 червня по 15 червня 2016 року, яке отримано позивачем 09.06.2016, що підтверджується відміткою останнього на копії цього повідомлення.

Результати перевірки оформлені актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державний стандартів і правил від 15.06.2016 №312.

В ході перевірки встановлено, що замовником у декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.12.2015 №СМ083153412965 наведені недостовірні щодо наявності права користування земельною ділянкою, що знаходиться за адресою: пров. Інститутський, 34, м. Суми, чим порушено вимоги пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих та будівельних робіт» (далі - Порядок №466), відповідно до якого будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів І-ІІІ категорії складності, а також частини восьмої статті 36 Закону України №3038-VI від 17.02.2011 «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

На підставі висновків перевірки 15.06.2016 головним інспектором УДАБІ у Сумській області відносно позивача був складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №312, а також припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №312, яким від суб`єкта містобудування вимагалося привести об`єкт містобудування у відповідність до вимог чинного законодавства у строк до 29.07.2016.

Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності разом з актом перевірки та приписом направлено позивачу поштовим зв`язком 17.06.2016 та отримано ним 01.07.2016.

24.06.2016 УДАБІ у Сумській області видано наказ № 35-Н про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.12.2015 №СМ083153412965 з зовнішнього газопостачання будинку з вбудованими приміщеннями по пров. Інститутський, 34, м. Суми.

За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.11.2016 №59, якою визнано ПАТ «Сумигаз» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено штраф у сумі 130 500 грн.

Зазначена постанова є предметом розгляду у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Суб`єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 553).

Відповідно приписів пунктів 6-7, 9, 11-13 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю

Порядок оформлення результатів державного архітектурно-будівельного нагляду визначений у пунктах 16 - 23 Порядку №553.

З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.

Законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що перед початком проведення перевірки посадовими особами відповідача 09.06.2016 вручено уповноваженій особі суб`єкта містобудування направлення на перевірку, що підтверджується відтиском штампу юридичної особи на копії цього повідомлення (а.с. 23).

Тобто, відповідачем заздалегідь було повідомлено суб`єкта господарювання про проведення позапланового заходу, однак останній, достеменно знаючи про наміри контролюючого органу щодо здійснення перевірки об`єкта будівництва уповноваженого представника на об`єкт перевірки не направив.

Зазначене свідчить про свідоме ухилення суб`єкта містобудування від обов`язку бути присутнім під час проведення перевірки.

Щодо доводів скаржника про порушення відповідачем граничного строку розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (15 днів з дня одержання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності), то судами попередніх інстанцій вірно встановлено, що затримка у розгляді справи пов`язана з численними зверненнями позивача про відкладення розгляду справи.

Наявність формальних порушень у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, як-то не зазначення посади особи щодо якої його складено, не спростовує факту вчинення правопорушення та не може бути самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому.

Інші процедурні порушення про які зазначає позивач не спростовують вчинення ним порушення у сфері містобудівної діяльності.

По суті вчиненого позивачем порушення (наведення у декларації про початок будівельних робіт недостовірних даних) слід зазначити про те, що припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №312 та наказ УДАБІ у Сумській області від 24.06.2016 № 35-Н про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.12.2015 №СМ083153412965 були предметом судового розгляду у справі №818/878/16, в результаті якого постановою Сумського окружного адміністративного суду від 03.11.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016, у задоволенні позову ПАТ по газопостачанню та газифікації «Сумигаз» до УДАБІ у Сумській області - відмовлено.

В рамках розгляду зазначеної адміністративної справи суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що у декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.12.2015 №СМ083153412965 з зовнішнього газопостачання будинку з вбудованими приміщеннями по пров. Інститутський, 34, м . Суми містяться відомості про те, що земельна ділянка використовується для будівництва на підставі Витягу з Державного реєстру EAT № 665593 № 16511591 від 22.01.2014, кадастровий №5910136600:18:013:0013.

У той же час, відповідно до Витягу Державного земельного кадастру та договору від 11.06.2014 про внесення змін до договору оренди земельної ділянки, укладеного між ТОВ «Еко-Ексім» та Сумською міською радою (договір зареєстрований у реєстраційній службі Сумського міського управління юстиції 08.07.2014 за №1722971), земельна ділянка по пров. Інститутський, 34, м. Суми належить ТОВ «Еко-Ексім». Тобто, на час подання декларації про початок виконання будівельних робіт земельна ділянка на якій знаходиться газопровід не була оформлена належним чином за ПАТ «Сумигаз».

Враховуючи наведені обставини суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність правових підстав для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт від 7 грудня 2015 року № СМ083153412965, з підстав наведення у ній недостовірних даних.

Згідно частини першої статті 72 КАС України (у редакції чинній на момент вирішення спору), яка кореспондується з частиною першою статті 78 КАС України (у редакції з 15.12.2017) обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Отже, дана норма визначає преюдиційні підстави звільнення осіб, які беруть участь у справі, від доказування обставин з метою досягнення процесуальної економії - за наявності цих підстав у суду не буде необхідності досліджувати докази для встановлення певних обставин.

Відповідно до абзацу 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, за наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання робіт на об`єктах III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо обґрунтованості притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог у сфері містобудівної діяльності у вигляді накладення штрафу в сумі 130 500 грн (90 х 1 450 грн).

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві, апеляційній скарзі та з урахуванням яких суди попередніх інстанцій вже надавали оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Сумигаз» залишити без задоволення.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.01.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2017 у справі №818/1617/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

В. М. Шарапа