Історія справи

Постанова КАС ВП від 14.02.2024 року у справі №380/17653/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 380/17653/21

адміністративне провадження № К/990/21648/22

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №380/17653/21

за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправною та нечинною ухвали, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року (суд у складі головуючого судді Клименко О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Заверухи О.Б., суддів Большакової О.О., Кушнерика М.П.) в адміністративній справі №380/17653/21

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської міської ради (далі по тексту - відповідач), в якому просив визнати протиправним та нечинним пункт 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, затверджене ухвалою Львівської міської ради №1081 від 08 липня 2021 року «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» (далі по тексту - Положення).

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний пункт Положення є протиправним, оскільки надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок належить не будь-якому виконавчому органу місцевого самоврядування, а виключно виконавчому органу з питань архітектури, керівником якого за посадою є головний архітектор відповідної територіальної одиниці. Виконавчий комітет Львівської міської ради не є виконавчим органом з питань архітектури.

На думку позивача, існують очевидні ознаки протиправності пункту 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, що затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1081 від 08 липня 2021 року «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», а тому він як депутат Львівської міської ради має обов`язок оскаржити в суді пункт 36 розділу ІІ Положення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач під час розгляду справи жодними належними та допустимими доказами не довів, що він є особою стосовно якої застосовано оскаржуваний пункт 36 розділу ІІ Положення, чи є суб`єктом правовідносин, у яких зазначений пункт буде застосований.

Суди критично оцінили твердження позивача щодо його обов`язку як депутата Львівської міської ради оскаржити у судовому порядку пункт 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, позивач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в адміністративній справі №380/17653/21.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17 та від 13 квітня 2022 року у справі №620/3527/20.

Зазначає, що у позовній заяві ним було обґрунтовано свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Вказує, що він зобов`язаний дотримуватись імперативних норм локального нормативно-правового акту Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, в тому числі оскаржуваного пункту 36 розділу ІІ.

Крім того, касатор посилаючись на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що касаційну скаргу подано з підстав порушення норм процесуального права, а саме: справу вирішено неповноважним складом суду.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 серпня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., ОСОБА_2.

Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в адміністративній справі №380/17653/21.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 лютого 2024 року №210, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 , яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 лютого 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

5. Верховний суд ухвалою від 13 лютого 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив попередній розгляд справи на 14 лютого 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. ОСОБА_1 є депутатом Львівської міської ради, що підтверджується копією посвідчення депутата міської ради №33.

08 липня 2021 року Львівська міська рада прийняла ухвалу №1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», пунктом 1 якої затверджено Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради згідно з додатком.

Відповідно до пункту 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради до повноважень виконавчого комітету Львівської міської ради віднесено: « 36. Надання (затвердження) містобудівних умов та обмежень на проєктування об`єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об`єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м. Львова».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначенні статтею 264 КАС України.

Частинами другою-третьою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

9. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 25 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За змістом підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Частинами першою, третьою статті 52 Закону №280/97-ВР визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Згідно з частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

10. Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначає Закон України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі Закон № 93-IV).

Статтею 2 Закону №93-IV передбачено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право:

1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;

2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу;

3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення;

4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою;

5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право:

1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання;

2) на невідкладний прийом;

3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Статтею 15 Закону №93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

З наведених положень законодавства слідує, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

У такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

11. Верховний Суд уже вирішував питання можливості звернення окремих депутатів до суду з позовом в інтересах територіальної громади.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18 та постанові Верховного Суду від 16 січня 2024 року в адміністративній справі №150/928/14-а викладено такі висновки:

«…депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закон №280/97-ВР, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.».

12. Стосовно доводів скаржника про те, що позовну заяву ним подано як фізичною особою, а не в порядку представництва територіальної громади, колегія суддів КАС ВС вважає обгрунтованими висновки судів попередніх інстанцій, що ОСОБА_1 фактично подано позовну заяву в порядку представництва територіальної громади з метою реалізації його обов`язку як депутата Львівської міської ради.

Такі висновки підтверджуються змістом позовної заяви, де позивач обгрунтовує свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується чи буде застосовуватись пункт 36 Розділу ІІ Положення, покликаючись на частину другу статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування», частину другу статті 2, пункт 3 частини другої статті 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», які стосуються саме представництва депутатом інтересів територіальної громади.

13. Суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що позивач під час розгляду справи жодними належними та допустимими доказами не обгрунтував, що він є особою щодо якого застосовано оскаржуваний пункт 36 розділу ІІ Положення чи є суб`єктом правовідносин, у яких зазначений пункт Положення буде застосований.

Покликання позивача на неврахування судами висновків, викладених у правових позиціях Верховного Суду у справах від 20 лютого 2019 року по справі №522/3665/17 та від 13 квітня 2022 року по справі №620/3527/20 є безпідставними, оскільки такі висновки не є релевантними до даної справи та постановлені за інших фактичних обставин.

У справі №620/3527/20 суб`єктом звернення до суду є юридична особа щодо нескладення Головним управлінням Держгеокадастру протоколу про адміністративне правопорушення.

У справі №522/3665/17 позивач звернувся за захистом своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади міста Одеси. Суди встановили відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення.

14. Стосовно доводів касатора про вирішення справи неповноважним складом суду, колегія суддів КАС ВС звертає увагу на наступне.

Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 353 КАС України обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд є розгляд неповноважним складом суду.

Термін «повноважний склад суду» слід сприймати як наявність повноважень суддів щодо здійснення ними своїх професійних обов`язків: компетентність у розумінні наявності повноважень на розгляд справ у суді відповідно до предмета спору, вирішення справ судом певної інстанції та судом, який має повноваження на розгляд справ у межах територіальної юрисдикції, визначеної КАС, що забезпечує право на розгляд справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Повторний розподіл призначався у зв`язку з перебуванням судді-члена колегії у відпустці та неможливістю взяти участь у розгляді справи, згідно розпоряджень про призначення повторного автоматизованого розподілу з метою заміни суддів-членів колегії та роздруківок звітів про автоматизований розподіл.

Таким чином, колегія суддів КАС ВС не вбачає підстав вважати, що справа була розглянута неповноважним складом суду, а тому доводи касаційної скарги є необґрунтованими.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

15. Таким чином, рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в адміністративній справі №380/17653/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.