Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.05.2021 року у справі №520/10441/2020
Постанова КАС ВП від 12.05.2022 року у справі №520/10441/2020

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

справа № 520/10441/2020

адміністративне провадження № К/9901/16461/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 520/10441/2020

за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Восьмої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року, прийняте в складі головуючого судді Волошина Д.А., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Катунова В.В., суддів: Бершова Г.Є. , Чалого І.С.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Восьмої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - Кадрова комісія) №27 від 20.07.2020 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області № 1887к від 18.08.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу забезпечення обвинувачення в апеляційному суді управління підтримання обвинувачення в суді прокуратури Харківської області та з органів прокуратури Харківської області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу забезпечення обвинувачення в апеляційному суді управління підтримання обвинувачення в суді прокуратури Харківської області з 20.08.2020;

- стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що у зв`язку із успішним проходженням ним І та ІІ етапів атестації, які полягали у складанні іспиту у формі анонімного тестування, його було допущено до ІІІ етапу співбесіди з Восьмою кадровою комісією, яка відбулась 20.07.2020, за результатами якої ухвалено рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, у зв`язку з чим було прийнято оскаржуваний наказ прокурора Харківської області №1887к від 18.08.2020 про звільнення. Позивач вказує, що підставами для висновку про непроходження атестації є те, що у комісії виникли обґрунтовані сумніви щодо відповідності його критерію доброчесності у частині достовірності декларування відомостей, вказаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оскільки витрати родини позивача значно більші, аніж задекларовані доходи сім`ї. На думку позивача, відповідач був зобов`язаний звернутися до компетентного органу з метою достовірної та повної перевірки таких фактів. Без проведення подібної перевірки компетентними органами, висновки відповідача ґрунтуються лише на припущеннях та власних здогадках членів комісії, адже у прокурорському досьє немає і не було на момент прийняття спірного рішення жодного доказу будь-якої розбіжності у задекларованих відомостях та фактично наявним майном. На думку позивача, спірне рішення комісії є необґрунтованим та протиправним та підлягає скасуванню.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Восьмої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №27 від 20.07.2020 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ; визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Харківської області №1887к від 18.08.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу забезпечення обвинувачення в апеляційному суді управління підтримання обвинувачення в суді прокуратури Харківської області та з органів прокуратури Харківської області; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу забезпечення обвинувачення в апеляційному суді управління підтримання обвинувачення в суді прокуратури Харківської області з 21.08.2020; стягнуто з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 120439,42 грн (сто двадцять тисяч чотириста тридцять дев`ять гривень 42 копійки). В задоволенні іншої частини вимог відмовлено.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Кадровою комісією у вищевказаному рішенні не зазначено обґрунтування невідповідності позивача вимогам професійної компетентності, як і не зазначено обґрунтувань щодо сумнівів спроможності позивача до аргументування і переконання у прокурорській діяльності, також не зазначено, які саме відповіді прокурора на питання по тематиці практичного завдання не містять належного рівня і обсягу мотивування, протокол Кадрової комісії від 20.07.2020 № 14 також не містить конкретизації підстав прийнятого рішення стосовно невідповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності.

5. Кадровою комісією не надано жодних пояснень, на підставі яких документів та розрахунків зроблено висновок у спірному рішенні щодо перевищення ринкової вартості майна та офіційних доходів позивача та його близьких осіб, а також не надано доказів на підтвердження інформації щодо повідомлення позивачем про несплату у продовж 2002-2008 років податку з доходу фізичних осіб, який він отримував у вигляді відсотків за користування позикою, наданою третій особі.

6. У цьому зв`язку суди попередніх інстанцій звернули увагу також на те, що повноваження контролювати і перевіряти декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції, які цей орган реалізовує відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

7. У підсумку суди попередніх інстанцій зазначили, що спірне рішення Восьмої кадрової комісії є необґрунтованим. Такого самого висновку суди дійшли і щодо оспореного наказу, який виданий на підставі зазначеного рішення.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Харківська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

9. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, відповідач посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

10. В обґрунтування скаржником зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 11, 12, 13 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.

11. Скаржник зазначив, що Кадрова комісія не зобов`язана юридично доводити чи встановлювати у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

12. Уважає, що оскаржуване в цій справі рішення Восьмої кадрової комісії правомірне, водночас суди попередніх інстанцій не можуть втручатися у дискреційні повноваження цього органу.

ІV. Позиція інших учасників справи.

13. Представник позивача надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

14. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А., від 23 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року. Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України щодо відсутності висновку Верховного Суду із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX.

15. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2022 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 12 травня 2022 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

16. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 28.07.2000 працює в органах прокуратури України.

17. На підставі наказу від 13.04.2016 № 625к позивача переведено на посаду начальника відділу підтримання державного обвинувачення в апеляційному суді управління підтримання державного обвинувачення в суді прокуратури Харківської області.

18. Восьмою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора 20.07.2020 прийнято рішення №27 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

19. Наказом Прокуратури Харківської області від 18.08.2020 № 1887к позивача звільнено з посади начальника відділу забезпечення обвинувачення в апеляційному суді управління підтримання обвинувачення в суді прокуратури Харківської області та з органів прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 20 серпня 2020 року. Зазначено, що підставою звільнення слугувало рішення Восьмої кадрової комісії від 20.07.2020 № 27.

20. Не погодившись із зазначеним рішенням Кадрової комісії та наказом про звільнення позивач звернувся до суду із позовом.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

21. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року

№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

24. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України Про прокуратуру кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України , регіональні прокуратури , місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора , обласні прокуратури , окружні прокуратури .

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру . Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II Прикінцеві і перехідні положення Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

У відповідності до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

У відповідності до пункту 11 Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Згідно з п. 7 Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Відповідно до пункту 1, 2, 4 розділу IV Порядку № 221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Для виконання практичного завдання прокурору видається чистий аркуш (аркуші) паперу з відміткою комісії. Комісія, у разі наявності технічної можливості, може забезпечити виконання прокурорами практичного завдання за допомогою комп`ютерної техніки.

Пунктами 8-11 розділу IV Порядку № 221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

В силу приписів пп. 2 п. 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру .

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

26. Підставою для відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Харківської обласної прокуратури визначено відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX.

27. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

28. Спірні правовідносини виникли у зв`язку з ухваленням Кадровою комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, на підставі якого Прокуратурою Харківської області прийнято наказ про звільнення з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

29. Щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" слід зазначити таке.

30. Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, яким наразі є Закон № 1697-VII. Водночас стаття 4 цього ж Закону встановлює, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

31. Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону № 113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не стільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Передбачена Законом № 113-ІХ переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до проекту цього Закону зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою цього Закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

32. Реалізація "кадрового перезавантаження" органів прокуратури передбачає, крім іншого, приведення кількісного складу прокурорів у відповідність до вимог статті 14 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ, шляхом атестації прокурорів.

33. Тож проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом № 113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

34. Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20.

35. Судами попередніх інстанцій установлено, що на виконання вимог Закону №113-IX та Порядку № 221, ОСОБА_1 подав заяву про допуск до проходження атестації.

36. ОСОБА_1 успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди.

37. За наслідками проведення співбесіди з позивачем Кадрова комісія прийняла спірне рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, оскільки були з`ясовані обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності через наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності у частині спроможності до аргументування і переконання у прокурорській діяльності та невідповідності витрат і набутого майна під час його роботи в органах прокуратури ним та його близькими особами, їхнім офіційним доходам, а також не сплати податку з доходу фізичних осіб, який отримував у вигляді відсотків за користування позикою, наданою третій особі.

38. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

39. При цьому, імперативні приписи пункту 12 Порядку № 233 вимагають зазначення кадровою комісією мотивів та відповідних обставин як обов`язкової складової рішення про неуспішне проходження атестації. Такі вимоги є гарантією дотримання прав особи, щодо якої проводиться атестація.

40. Верховний Суд вже роз`яснював, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень "суб`єктивізує" акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (наприклад, постанови Верховного Суду від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі №2040/6763/18).

41. У цій справі Верховний Суд уважає за необхідне звернути увагу, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації/окремого її етапу, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження згідно з пунктом 6 розділу V Порядку № 221. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або непроходження атестації прокурором у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.

42. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

43. Змістовний аналіз оскаржуваного рішення свідчить про те, що причинами для прийняття рішення про непроходження позивачем атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються сумнівами щодо:

- відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, а саме спроможності до аргументування і переконання у прокурорській діяльності, зважаючи на те, що результат виконання ним практичного завдання, пояснення прокурора щодо вирішення завдання, а також відповіді прокурора на питання по тематиці практичного завдання, не містять належного рівня і обсягу мотивування;

- відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності у частині невідповідності витрат і набутого майна під час його роботи в органах прокуратури ним та його близькими особами, їхнім офіційним доходам;

- відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності у частині того, що він упродовж 2002-2008 років не сплачував податок з доходу фізичних осіб, який отримував у вигляді відсотків за користування позикою, наданою третій особі.

44. Водночас судами попередніх інстанцій було встановлено, що Кадровою комісією у вищевказаному рішенні не зазначено обґрунтування невідповідності позивача вимогам професійної компетентності, як і не зазначено обґрунтувань щодо сумнівів спроможності позивача до аргументування і переконання у прокурорській діяльності, також не зазначено, які саме відповіді прокурора на питання по тематиці практичного завдання, не містять належного рівня і обсягу мотивування.

45. Крім того, протокол Комісії від 20.07.2020 №14 також не містить конкретизації підстав прийнятого рішення стосовно невідповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності.

46. При цьому, з матеріалів справи встановлено, що позивачем було успішно пройдено два іспити у формі анонімного тестування та отримано 70 балів за перший іспит та 98 балів за другий іспит.

47. Також суди зазначали про те, що сам факт проведення співбесіди із позивачем свідчить про успішне проходження ним попередніх етапів, оскільки допуск до кожного наступного відбувається лише за наслідками успішного проходження попереднього (п. 5 розділу ІІ, п. 6 розділу ІІІ Порядку № 221).

48. Отже, позивачем під час проведеної атестації було продемонстровано достатній рівень професійних знань та навичок, що також не заперечувалось відповідачами.

49. Однак, незважаючи на достатній рівень професійних якостей позивача, Восьмою кадровою комісією прийнято рішення № 27 про неуспішне проходження прокурором атестації виключно з огляду на той факт, що пояснення позивача, на думку кадрової комісії, не були переконливі.

50. Також судами попередніх інстанцій було вказано на те, що підставами для прийняття спірного рішення Восьмою кадровою комісією зокрема слугувало те, що офіційні доходи ОСОБА_1 та його близьких осіб є нижчими ніж ринкова вартість набутого майна, а також що позивачем повідомлено Комісії на співбесіді, у продовж 2002-2008 років не сплачував податок з доходу фізичних осіб, який отримував у вигляді відсотків за користування позикою, наданою третій особі.

51. Щодо вказаних висновків Кадрової комісії, то суди попередніх інстанції виходили з того, що будь-яких рішень або повідомлень Національного агентства з питань запобігання корупції у відношенні позивача в частині задекларованих ним відомостей не виявлено та відповідачами не заявлено, до суду відповідних доказів не подано. До суду також не подано належних та допустимих доказів про доходи та витрати близьких осіб та невідповідність таких витрат отриманим доходам.

52. Також матеріали справи містять копію довідки про результати таємної перевірки доброчесності прокурора від 23 січня 2017 року № 6754, копію довідки про проходження таємної перевірки доброчесності від 07.08.2017 № 5915, копію довідки про проходження таємної перевірки доброчесності від 06.08.2018 №6358, які підтверджують проходження позивачем таємної перевірки доброчесності.

53. Згідно з частиною першою статті 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про запобігання корупції" (далі - Закон №1700-VII) Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

54. За приписами пункту 8 частини першої статті 11 Закону №1700-VII до повноважень НАЗК належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

55. Відповідно до частини першої та другої статті 50 Закону № 1700-VII НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

56. Отже, повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зокрема посадових та службових осіб органів прокуратури, віднесені до виключної компетенції НАЗК і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом № 1700-VII.

57. При цьому Верховний Суд зазначає, що в силу приписів пунктів 8-11 розділу IV Порядку № 221 комісія вправі отримувати від НАЗК необхідну для цілей атестації інформацію. Доказів отримання такої інформації відповідачем суду не надано.

58. Таким чином, Кадровою комісією фактично здійснено перевірку декларацій позивача не у спосіб, передбачений чинним законодавством України.

59. З урахуванням наведеного, Верховний Суд, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, про те, що зазначені висновки Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності в частині набуття позивачем майна під час його роботи в органах прокуратури є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам, декларування ним недостовірних відомостей, наявності ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості набутих активів.

60. Подібні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі № 120/3458/20-а та від 20 квітня 2022 року у справі № 260/2724/20.

61. Стосовно доводів касаційної скарги про те, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку рішення кадрових комісій за результатами атестації, зокрема на предмет дотримання прокурором правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності, Верховний Суд зазначає таке.

62. Рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

63. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

64. Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

65. Таким чином, спори щодо оскарження рішень кадрових комісій про неуспішне проходження прокурорами атестації належать до компетенції адміністративних судів.

66. Отже, під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його законності, тобто чи було таке рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

67. Оскільки предметом атестації є оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 5 розділу I Порядку № 221), а рішення про неуспішне проходження прокурором атестації приймається кадровою комісією саме з підстав невідповідності, на думку комісії, прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, Верховний Суд вважає безпідставними доводи відповідача про те, що суд не наділений повноваженнями оцінювати рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації по суті.

68. Подібний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 07 жовтня 2021 року у справі №640/449/20.

69. Проаналізувавши вищевикладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 є передчасним та таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку з чим позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

70. Оскільки спірний наказ про звільнення позивача з посади та органів прокуратури є похідним від рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, відповідно він також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

71. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.

72. Ураховуючи, що оскаржувані судові рішення, переглянуті судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІХ. Судові витрати

73. Ураховуючи результат касаційного розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року в справі № 520/10441/2020 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: Н.А. Данилевич

С.А. Уханенко