Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.04.2018 року у справі №823/1828/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

Київ

справа №823/1828/17

адміністративне провадження №К/9901/47473/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №823/1828/17

за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Черкаській області, третя особа - Державна казначейська служба України - про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року, ухвалене в складі головуючого судді Кульчицького С. О., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Твердохліб В. А., суддів Костюк Л. О., Троян Н. М.,

УСТАНОВИЛ:

І. Суть спору

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Черкаській області (далі - ТУ ДСА в Черкаській області, відповідач), в якому просив:

1.1. визнати неправомірними дії ТУ ДСА в Черкаській області щодо відмови у виплаті позивачу вихідної допомоги за останньою посадою, якою є посада судді Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області у зв'язку із звільненням у відставку;

1.2. зобов'язати ТУ ДСА в Черкаській області виплатити позивачу вихідну допомогу в розмірі десяти місячних заробітних плат за останньою посадою з розрахунку 24650 грн за місяць, усього на загальну суму 246500 грн.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що обіймав посаду судді з 05 лютого 1993 року та з 22 вересня 2016 року був звільнений з посади у зв'язку з поданням заяви про відставку.

2.1. Водночас при звільненні з посади відповідачем не було сплачено на його користь вихідну допомогу відповідно до положень Закону України "Про судоустрій та статус суддів".

2.2. Позивач зазначив, що до правовідносин, які виникли у зв'язку з його відставкою, не можуть застосовуватися норми Закону України від 27 березня 2014 року №1166-VII "Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні" (далі - ~law13~), яким було виключено статтю 136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів".

2.3. На переконання позивача, позбавлення його як судді права на вихідну допомогу є протиправним.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Постановою Верховної Ради України "Про звільнення суддів" від 22 вересня 2016 року №1600-VIII ОСОБА_1 звільнено з посади судді Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області у зв'язку з поданням заяви про відставку.

4. Позивач звернувся до відповідача із заявою про нарахування та виплату вихідної допомоги у зв'язку з відставкою відповідно до частини 1 статті 136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 07 липня 2010 року №2453-VI (далі-Закон №2453-VI).

5. Листом від 08.11.2017 №1783-04/17 ТУ ДСА в Черкаській області повідомило позивача про відсутність підстав для виплати вихідної допомоги, оскільки на момент його звільнення ~law16~, якою передбачалася виплата суддям вихідної допомоги у зв'язку з виходом у відставку, виключено згідно із Законом України від 27 березня 2014 року №1166-VII "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" (далі - ~law18~).

6. Уважаючи відмову відповідача у виплаті вихідної допомоги протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

7. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

8. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що датою виходу судді у відставку є дата прийняття Верховною Радою України постанови про його звільнення з посади.

8.1. Водночас до спірних правовідносин необхідно застосовувати положення нормативно-правових актів, які були чинними на момент звільнення позивача з посади судді.

8.2. Оскільки на момент прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача (22 вересня 2016 року) ~law19~ втратила чинність, то у позивача відсутнє право на отримання вихідної допомоги в розмірі 10 (десять) місячних заробітних плат за останньою посадою.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

9.10 квітня 2018 року до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду надійшла вказана касаційна скарга.

10. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Шарапі В. М., суддям Бевзенку В. М., Данилевич Н. А.

11. Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

12. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року №644/0/78-19, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

13. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О. Р., суддям Кашпур О. В., Уханенку С. А.

14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

15. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що набув право на відставку ще в 2006 році, тобто з часу, з якого його стаж роботи на посаді судді досяг двадцяти років.

15.1. Зазначена обставина, як уважає позивач, є єдиною умовою набуття права на відставку, тоді як подання заяви про звільнення є лише доказом реалізації цього права.

15.2. Позивач наголошує на тому, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати норми законів, які були чинними на період набуття ним права на відставку.

15.3. Також позивач указує, що зміни, внесені до Закону України "Про судоустрій та статус суддів" згідно із Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України", не можуть обмежувати його правомірні очікування та законне право отримати вихідну допомогу в зв'язку з відставкою.

15.4. Відповідач скористався своїм правом і надіслав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на висновки та установлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, просив відмовити в задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

16. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Згідно з ~law22~ (у редакції, чинній на момент винесення постанови Верховної Ради України від 22 вересня 2016 року №1515-VІІІ "Про звільнення суддів") суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до ~law23~, має право подати заяву про відставку. Суддя має право у будь-який час перебування на посаді незалежно від мотивів подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади. Суддя здійснює свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення. За суддею, звільненим за його заявою про відставку, зберігається звання судді та гарантії недоторканності, встановлені для судді до його виходу у відставку.

18. Стаття 126 Конституції України серед підстав для звільнення судді визначає подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

19. Порядок розгляду питання та прийняття Верховною Радою України рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, визначається ~law24~ та Регламентом Верховної Ради України. Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок.

20. Повноваження судді припиняються з дня прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді.

21. За приписами абзацу третього пункту 7 Указу Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 року №503/97 акти Верховної Ради України і Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їхнього прийняття.

22. Відповідно до частин 1 -3 статті 43 Закону України "Про статус суддів" від 15 грудня 1992 року №2862-XII (далі-Закон №2862-ХІІ), на яку посилається позивач, було передбачено, що кожен суддя за умови, що він працював на посаді судді не менше 20 років, має право на відставку, тобто на звільнення його від виконання обов'язків за власним бажанням або у зв'язку з закінченням строку повноважень. Суддя також має право на відставку за станом здоров'я, що перешкоджає продовженню виконання обов'язків. За суддею, який перебуває у відставці, зберігається звання судді і такі ж гарантії недоторканності, як і до виходу у відставку. Судді, який пішов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

23. Законом України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус суддів" від 24 лютого 1992 року №4015-XII, частину 3 статті 43 Закону України "Про статус суддів" було викладено в іншій редакції, відповідно до якої судді, який пішов у відставку, виплачується вихідна допомога без сплати податку у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

24. Водночас, Верховною Радою України прийнято Закон України "Про судоустрій та статус суддів" від 07 липня 2010 року №2453-VI, з набранням чинності якого Закон України "Про статус суддів" від 15 грудня 1992 року №2862-XII втратив чинність.

25. ~law30~ було передбачено, що судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

26. ~law31~, який набрав чинності 01 квітня 2014 року, внесено зміни до ~law32~, а саме: виключено ~law33~.

VI. Позиція Верховного Суду

27. Суд наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

29. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд керується таким.

30. Відставка судді є особливою формою звільнення його з посади за власним бажанням та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді. Наслідком відставки є, зокрема, припинення суддею своїх повноважень з одночасним збереженням за ним звання судді і гарантій недоторканності.

31. Чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством визначений порядок реалізації права судді на звільнення у зв'язку з відставкою, яке починається з подання суддею відповідної заяви і закінчується прийняттям Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді, яка набирає чинності з моменту її прийняття.

32. Ураховуючи вказане, реалізація права позивача на звільнення у зв'язку з відставкою відбулася в момент прийняття Верховною Радою України відповідної постанови - 22 вересня 2016 року.

33. Водночас з 01 квітня 2014 року ~law34~, якою було передбачено виплату вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, виключено на підставі ~law35~.

34. Рішення щодо неконституційності ~law36~ у частині виключення ~law37~ Конституційним Судом України на момент виникнення спірних правовідносин не приймалося.

35. У рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини 1 статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

35. Отже, до спірних правовідносин необхідно застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача з посади судді.

36. Таким чином, ~law38~, у редакції, чинній на момент прийняття Верховною Радою України постанови від 22 вересня 2016 року №1600-VIII "Про звільнення суддів", якою позивача звільнено з посади судді у зв'язку з поданням заяви про відставку, не містив правових норм щодо виплати вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

37. За таких обставин, Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для застосування положень ~law39~ і виплати позивачу вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

38. Аргументи позивача про матеріальне забезпечення судді як однієї з конституційних гарантій його незалежності є обґрунтованими, однак у контексті спірних правовідносин слід звернути увагу на те, що звернення до суду з цим позовом зумовлено відмовою у виплаті вихідної допомоги, право на отримання якої Закони №2862-ХІІ та №2453-VI встановлювали до набрання чинності згаданих змін у законодавстві.

39. Конституційний Суд України у рішенні від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013 зазначив, що за своєю правовою природою вихідна допомога є разовою формою матеріальної винагороди при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також для стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов'язків. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв'язку з цим парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.

40. Щодо аргументу позивача про те, що він мав законні очікування отримати задекларовану державою у ~law40~ вихідну допомогу, як одного із елементів гарантії незалежності суддів, Суд зазначає таке.

41. Механізм захисту права власності передбачений статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 20 березня 1952 року. Положеннями цієї статті передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Ці положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

42. Як висловився Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у низці своїх рішеннь, держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни. Однак, якщо законодавча норма, яка передбачає певні доплати, є чинною, а передбачені умови - дотриманими, державні органи не можуть відмовляти у їх наданні, доки законодавче положення залишається чинним (пункт 23 рішення ЄСПЛ від 10 березня 2011 року в справі "Сук проти України", заява №10972/05; пункт 23 рішення ЄСПЛ від 08 листопада 2005 року в справі "Кечко проти України", заява №63134/00).

43. Отже, ЄСПЛ визначив, що обов'язковою умовою визнання існування у особи легітимних сподівань (legitimate expectations) має бути чинність законодавчої норми, якою передбачаються певні доплати.

44. Зважаючи на таку практику ЄСПЛ, Суд дійшов висновку, що особа має легітимні сподівання лише за умови, якщо законодавча норма, якою передбачаються певні виплати є чинною.

45. Отож, Суд уважає, що позивач не мав законних легітимних сподівань отримати задекларовану державою вихідну допомогу при виході у відставку", оскільки на час його звільнення виплата вихідної допомоги при виході у відставку в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою не передбачалася.

46. Позивач також наголошує на тому, що прийняття законодавчих актів не може суперечити принципам правової визначеності, передбачуваності та справедливості.

47. Принцип правової визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Для того щоб досягнути цієї довіри, держава зобов'язана зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов'язана дотримуватися законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (Європейська комісія "за демократію через право" (венеційська комісія) Доповідь, схвалена Венеційською Комісією на 86 -му пленарному засіданні, - Венеція, 25-26 березня 2011 року).

48. Принцип юридичної визначеності вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними (Європейська комісія "за демократію через право" (венеційська комісія) Доповідь, схвалена Венеційською Комісією на 86 -му пленарному засіданні, - Венеція, 25-26 березня 2011 року).

49. Зважаючи на таке тлумачення принципу юридичної визначеності, Суд робить висновок, що норми законів України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" та "Про судоустрій і статус суддів" від 07 липня 2010 року №2453-VI щодо виплати вихідної допомоги при виході у відставку відповідають змісту такого принципу. Ці норми є однозначно зрозумілими й доступними для суспільства, набули чинності і почали застосовуватися задовго до подання позивачем заяви про звільнення з посади судді.

50. Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що вимоги позивача про виплату вихідної допомоги у зв'язку з відставкою, яка була передбачена ~law41~, не ґрунтуються на законі, а отже підстав для задоволення позову немає.

51. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

52. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

53. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

54. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

55. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

56. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

57. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року залишити без змін.

58. Судові витрати розподілу не підлягають.

59. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: О. В. Кашпур

С. А. Уханенко