Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.04.2020 року у справі №260/1130/19

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 260/1130/19

адміністративне провадження № К/9901/9424/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А. Г.,

суддів - Єресько Л. О., Соколова В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року (судді: Шинкар Т. І., Пліш М. А., Коваль Р. Й.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича, третя особа без самостійних вимог - комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

08 серпня 2019 року ОСОБА_1 (далі позивачка, ОСОБА_1) звернулася до суду з позовом до Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича (далі відповідач), третя особа без самостійних вимог на боці позивачки - Комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, в якому просила:

визнати протиправними та скасувати розпорядження Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії", яким відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" та рекомендовано винести на розгляд сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу;

зобов'язати відповідача прийняти рішення за яким укласти контракт з ОСОБА_1;

зобов'язати відповідача прийняти рішення за яким призначити ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.

Позовні вимоги мотивовані тим, що 24 червня 2019 року відбулося засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, де за результатами відкритого поіменного голосування членів комісії переможцем конкурсу визнано ОСОБА_1.16 липня 2019 року конкурсною комісією на підставі протоколу №3 від 16 липня 2019 року прийнято рішення про направлення подання про призначення переможця конкурсу ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради для укладення відповідного трудового контракту строком на 5 (п'ять) років. 29 липня 2019 року розпорядженням Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії" відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок", у зв'язку з відсутністю необхідного стажу роботи на керівній посаді та рекомендовано винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу. Вказане рішення відповідача позивачка вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що члени комісії з проведення вищевказаного конкурсу, 23 липня 2019 року висловили окрему думку про те, що ОСОБА_1 не відповідає кваліфікаційним вимогам визначеним для осіб, що можуть бути призначені на посаду директора закладу охорони здоров'я, а саме: у такої відсутній стаж 5 років на керівній посаді. Суд першої інстанції вказав, що ОСОБА_1 оспорює розпорядження міського голови, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки того суб'єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), якому його адресовано. Суд першої інстанції зазначив, що Ужгородська міська рада, як орган місцевого самоврядування, не наділена повноваженнями щодо прийняття на роботу та звільнення з посади керівників комунальних установ, такі повноваження відповідно до закону має міський голова. Суд першої інстанції звернув увагу, що чинним законодавством чітко визначено, що керівником закладу охорони здоров'я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, яким є Міністерство охорони здоров'я України.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року у справі №260/1130/19 та ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано розпорядження Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії", яким відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" та рекомендовано винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що переможець конкурсу на посаду керівника закладу охорони здоров'я визначається шляхом голосування конкурсної комісії (утвореної органом управління закладу, яка складається з представників органу управління, трудового колективу відповідного закладу, обраних на загальних зборах трудового колективу, представників громадської ради органу управління або осіб (за згодою), делегованих громадськими об'єднаннями з питань захисту інтересів громадян у сфері охорони здоров'я та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності (за умови реєстрації таких громадських об'єднань не менш як за два роки до дати рішення про проведення конкурсу) та погоджених громадською радою при органі управління) за результатом заслуховування на засіданні конкурсної пропозиції учасника конкурсу, проведеної з ним співбесіди та врахування відповідності учасника конкурсу та його конкурсної пропозиції встановленим вимогам, оцінки професійного досвіду, знання, якостей учасників конкурсу. Тобто, рішення про відповідність чи не відповідність претендента встановленим кваліфікаційним вимогам комісія приймає на етапі визначення переможця конкурсу.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.

Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі. Скаржник просить суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Ужгородська міська рада в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставою касаційного оскарження судових рішень пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України.

Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження згідно з приписами пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідач зазначає що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 640/5556/19 та постанові Великої палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 817/1678/18.

Скаржник вказує на те, що Верховний Суд у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 640/5556/19, зазначив, що при визначенні вимог для претендентів на зайняття посади Генерального директора/начальника (завідувача) закладу охорони здоров'я в обов'язковому порядку мають враховуватись вимоги Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. "Охорона здоров'я" затвердженого та впровадженого в дію наказом Міністерства охорони здоров'я України № 117 від 29 березня 2002 року та погодженого Міністерством праці та соціальної політики України. Відповідно до абзацу п'ятого та сьомого пункту 1 (Генеральний директор (директор)/начальник (завідувач) закладу охорони здоров'я) розділу "Керівники" вищевказаного довідника встановлено наступні кваліфікаційні вимоги - вища освіта II рівня за ступенем магістра спеціальності галузі знань "Управління та адміністрування" або "Публічне управління та адміністрування", або "Право ", або "Соціальні та поведінкові науки", або "Гуманітарні науки ", або "Охорона здоров'я" та спеціалізацією "Організація і управління охороною здоров'я". Стаж роботи на керівних посадах: для закладів національного рівня - не менше 10 років, обласного рівня - 7 років, районного рівня - 5 років. Для керівників закладів охорони здоров'я, які надають тільки первинну медичну допомогу, - не менше 3-х років стажу за основною спеціальністю або одного року на керівних посадах. Стаж роботи на керівних посадах: для закладів національного рівня - не менше 10 років, обласного рівня - 7 років, районного рівня - 5 років. Для керівників закладів охорони здоров'я, які надають тільки первинну медичну допомогу, - не менше 3-х років стажу за основною спеціальністю або одного року на керівних посадах.

Так як, керівний стаж ОСОБА_1 складає 4 роки 3 місяці 19 днів, то вона не відповідала кваліфікаційним вимогам, необхідних для зайняття посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.

Також касаційна скарга містить посилання на постанову Верховного Суду України від 05 червня 2019 року у справі № 817/1678/18, у пункті 23 якої вказано, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров'я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, і тому є дискреційними.

З огляду на це, висновки апеляційної інстанції, що міський голова при розгляді подання конкурсної комісії про призначення на посаду директора медичного підприємства і укладання з ним контракту обмежений у своєму волевиявленні є безпідставними і суперечать цьому висновку касаційної інстанції.

Разом з тим, безпосередні висновки Верховного суду України з приводу правовідносин, які виникають внаслідок співвідношення дискреційних повноважень міського голови з приводу призначення керівника медичного закладу комунальної форми власності з повноваженнями конкурсної комісії з визначення переможця конкурсу, який не відповідає кваліфікаційним вимогам відсутні.

Скаржник зазначає, що ні Закарпатським окружним адміністративним судом, ні Восьмим апеляційним адміністративним судом не досліджувались питання, що пов'язанні з дискреційними повноваженнями міського голови після чи під час розгляду подання конкурсної комісії.

Позиція інших учасників справи.

До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивачка, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 09 лютого 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Наказом управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради №86 від 04 червня 2019 року утворено комісію з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради та затверджено її склад, визначено строк для подачі документів для участі у конкурсі на зайняття вакантної посади по 19 червня 2019 року, засідання комісії по розгляду заяв претендентів призначено на 20 червня 2019 року (а. с.93-94, том І).

Так, 14 червня 2019 року ОСОБА_1 подано заяву, адресовану голові конкурсної комісії Білаку О. П., про допуск до участі в конкурсі на зайняття посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (а. с.149, том І).

20 червня 2019 року конкурсна комісія протокольним рішенням, а саме: протоколом від 20 червня 2019 року, допустила, зокрема кандидата ОСОБА_1 до участі в конкурсі на зайняття вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (а. с.13-18, том І).

24 червня 2019 року відбулося засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (протокол №б/н від 24 червня 2019 року), де за результатами відкритого поіменного голосування членів комісії переможцем конкурсу визнано ОСОБА_1 (а. с.19-22, том І).

16 липня 2019 року конкурсною комісією на підставі протоколу №3 від 16 липня 2019 року прийнято рішення про направлення подання про призначення переможця конкурсу ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради для укладення відповідного трудового контракту строком на 5 (п'ять) років (а. с.23-25, том І).

16 липня 2019 року конкурсною комісією направлено подання начальнику управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради В. Решетарю щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради не пізніше 26 липня 2019 року (а. с.25, том І).

29 липня 2019 року розпорядженням Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії" відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" у зв'язку з відсутністю необхідного стажу роботи на керівній посаді та рекомендовано винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу (а. с.26, том І).

Не погоджуючись із розпорядженням Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року, вважаючи його незаконним ОСОБА_1 звернулась до суду із цим позовом.

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Згідно з частиною 1 статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 106 Конституції України встановлено, що Президент України: утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 "У справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин 1 , 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)") надано офіційне тлумачення частини 2 статті 19 Конституції України. Конституційний суд зокрема зазначив, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (із змінами та доповненнями), далі - Закон України № 280/97-ВР.

Згідно статті 2 Закону України № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України № 280/97-ВР, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Згідно з частиною другою статті 10 Закону України № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Так, повноваження сільських, селищних, міських рад встановлені главою 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР.

Перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних, міських рад визначено приписами статті 26 Закону України № 280/97-ВР.

Пунктом 20 частини 4 статті 42 закону визначено, що сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Так, згідно вимог статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Крім того, відповідно до пункту 10 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень сільського, селищного, міського голови належить призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.

Відповідно до пункту 19 і пункту 20 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова - видає розпорядження у межах своїх повноважень, а також, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року №1094 затверджено Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я (далі Порядок).

Відповідно до пункту 1 Порядку визначено механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я, а також в п.2 Порядку зазначено, що особливості конкурсу для призначення керівників закладів, які провадять діяльність з надання лише первинної медичної допомоги, можуть визначатися відповідними уповноваженими виконавчими органами управління власника закладу охорони здоров'я.

За вимогами пункту 8 Порядку, для проведення конкурсу рішенням органу управління утворюється конкурсна комісія (постійно діюча або для проведення окремого конкурсу).

Конкурсна комісія:

- оприлюднює оголошення про проведення конкурсу;

- встановлює вимоги до претендентів з урахуванням установлених законодавством вимог;

- встановлює вимоги до конкурсних пропозицій;

- оприлюднює результати засідань конкурсної комісії та результати конкурсу;

- перевіряє документи, подані претендентами щодо відповідності установленим вимогам;

- приймає рішення про допуск претендентів до конкурсу або відхилення їх кандидатур;

- забезпечує відкритість конкурсу відповідно до вимог цього Порядку;

- оцінює професійний досвід, знання, якості та конкурсні пропозиції учасників конкурсу;

- відбирає шляхом голосування з числа учасників одну кандидатуру на посаду керівника закладу, оформлює відповідне рішення конкурсної комісії та вносить подання керівникові органу управління, який призначає такого кандидата на посаду керівника закладу;

- здійснює інші повноваження, передбачені цим Порядком (п.24 Порядку).

Умови проведення конкурсу визначені пунктом 4-7 Порядку. Так, підставою для проведення конкурсу є рішення органу управління, яке приймається протягом трьох робочих днів з моменту виникнення вакантної посади.

Конкурс складається з таких етапів:

1) прийняття рішення про проведення конкурсу;

2) формування конкурсної комісії (у разі необхідності оновлення її складу);

3) підготовка до проведення конкурсу (оприлюднення оголошення про проведення конкурсу, прийняття документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, перевірка поданих документів на відповідність установленим вимогам);

4) проведення конкурсу (заслуховування конкурсної пропозиції та проведення співбесіди з кандидатами (претендентами), визначення переможця конкурсу);

5) оприлюднення результатів конкурсу.

6) Орган управління тимчасово (з дня виникнення вакантної посади до призначення керівника закладу за результатами конкурсу) покладає виконання обов'язків керівника закладу на особу з числа штатних працівників закладу.

7) Особи, які подали необхідні документи для участі в конкурсі, є претендентами на зайняття посади (далі - претенденти).

Склад, порядок формування та діяльності конкурсної комісії, її повноваження передбачений пунктом 8-25 Порядку.

Так, для проведення конкурсу рішенням органу управління утворюється конкурсна комісія (постійно діюча або для проведення окремого конкурсу). Конкурсна комісія утворюється рішенням органу управління не пізніше ніж через 20 днів після оприлюднення рішення про проведення конкурсу.

До складу конкурсної комісії входять у рівній кількості:

- представники органу управління;

- представники трудового колективу відповідного закладу, обрані на загальних зборах трудового колективу;

- представники громадської ради органу управління або особи (за згодою), делеговані громадськими об'єднаннями з питань захисту інтересів громадян у сфері охорони здоров'я та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності (за умови реєстрації таких громадських об'єднань не менш як за два роки до дати рішення про проведення конкурсу) та погоджені громадською радою при органі управління - по одній особі від кожного громадського об'єднання.

У разі утворення постійно діючої конкурсної комісії до її складу представники органу управління та представники громадськості входять на постійній основі, а представники трудового колективу залучаються до складу конкурсної комісії для кожного закладу окремо.

Склад постійно діючої конкурсної комісії переглядається щороку.

Кількість членів конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного закладу охорони здоров'я становить дев'ять - дванадцять осіб.

Кількість членів конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посади керівника комунального закладу охорони здоров'я становить шість - дев'ять осіб.

Конкурсна комісія може прийняти рішення про залучення до роботи експертів/фахівців/науковців з відповідної галузі знань (далі - експерти) з правом дорадчого голосу для проведення оцінки конкурсної пропозиції та співбесіди щодо відповідності професійної компетентності претендента встановленим вимогам.

Персональний склад конкурсної комісії, у тому числі голова та секретар конкурсної комісії, затверджуються рішенням органу управління. Зміни до складу конкурсної комісії вносяться рішенням органу управління.

ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини 1 статті 341 КАС України, виходить з такого.

Предметом судового контролю у цій справі є розпорядження Ужгородського міського голови від 29 липня 2019 року №319 "Про подання конкурсної комісії", яким відхилено подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" та рекомендовано винести на розгляд сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Ужгородської міської ради ХХХV сесії VII скликання №1506 від 18 квітня 2019 року "Про створення Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради", у зв'язку з реорганізацією шляхом перетворення комунального закладу "Ужгородський міський пологовий будинок" у комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради і, за погодженням з постійно діючою комісією з питань освіти, культури, охорони здоров'я, спорту та соціального захисту населення, міжнародних, міжконфесійних відносин та туризму було вирішено, зокрема: створити юридичну особу публічного права - Комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради; затвердити статут Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради. Так, пунктом 7 рішення уповноважено управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради саме на оголошення та проведення конкурсу на зайняття посади керівника Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року №1094 "Про затвердження Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я" (а. с.76-77, том І).

Відповідно до пункту 1.1 Статуту комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради є закладом охорони здоров'я - комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає послуги вторинної спеціалізованої медичної допомоги населенню в порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом.

Згідно із пунктом 1.2 Статуту підприємство створене на підставі рішення Ужгородської міської ради від 13 грудня 2018 року № 1325 (XXX сесія VII скликання) відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" шляхом перетворення комунального закладу "Ужгородський міський пологовий будинок" у комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради. Підприємство є власністю територіальної громади м. Ужгород. Підприємство є правонаступником усього майна, всіх прав та обов'язків комунального закладу "Ужгородський міський пологовий будинок".

Відповідно до пункту 1.3 Статуту підприємство засноване на комунальній власності територіальної громади м. Ужгород.

Пунктом 1.4 Статуту визначено, що Засновником та Власником Підприємства є територіальна громада м. Ужгород, від якої виступає Ужгородська міська рада (а. с.78-92, том І).

Відповідно до пункту 6.2.5 Статуту КНП "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради Засновник (Власник) укладає і розриває контракт з Директором Підприємства.

Відповідно до статуту комунальне некомерційне підприємство "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради засноване на комунальній власності територіальної громади міста Ужгород (п.1.3 Статуту) та засновником і власником підприємства є територіальна громада м. Ужгород, від імені якої виступає Ужгородська міська рада (а. с.78-92, том І).

Наказом управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради №87 від 04 червня 2019 року "Про оголошення конкурсу", керуючись статтею 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я", постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року №1094 "Про затвердження Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я", у зв'язку з наявністю вакантної посади керівника Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, на виконання рішення ХХХV сесії Ужгородської міської ради VII скликання 18 квітня 2019 року №1506 "Про створення Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради" наказано оголосити конкурс на зайняття вакантної посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради (а. с.89, том ІІ).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що до участі в конкурсі на заміщення вакантної посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради подано три заяви ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3

20 червня 2019 року на засіданні конкурсної комісії проводили перевірку документів, поданих кандидатами на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.

З протоколу засідання вбачається, що ОСОБА_1 були подані наступні документи: копія паспорта громадянина України; письмову заяву про участь у конкурсі із зазначенням основних мотивів для зайняття посади; резюме у довільній формі; автобіографію; копію документа про освіту, кваліфікаційну категорію, підвищення кваліфікації, які підтверджують відповідність претендента кваліфікаційним вимогам до керівника закладу охорони здоров'я, а також копію трудової книжки або інших документів, що підтверджують досвід роботи; згоду на обробку персональних даних 2; конкурсну пропозицію обсягом 3 сторінок друкованого тексту в паперовій формі та електронній формі; довідку МВС про відсутність судимості; медичні довідки про стан здоров'я, щодо перебування особи на обліку у психоневрологічному та наркологічному закладі охорони здоров'я за формами, затвердженими МОЗ; попередження стосовно встановлених Законом України "Про запобігання корупції" вимог та обмежень, підписане претендентом на посаду; заяву про відсутність у діях особи конфлікту інтересів; підтвердження подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік. Проголосувавши, члени комісії прийняли рішення допустити кандидата ОСОБА_1 до конкурсу на зайняття посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради. Конкурс призначено на 12 год 00 хв 24 червня 2019 року (а. с.90-95, том ІІ).

Відповідно до пункту 30 Порядку за рішенням конкурсної комісії претендент не допускається до участі в конкурсі у разі: неподання ним необхідних документів; його невідповідності встановленим комісією вимогам до претендентів та конкурсних пропозицій; наявності у претендента незнятої або непогашеної в установленому законом порядку судимості, заборони займати відповідні посади або провадити певні види діяльності; наявності судового рішення, яке набрало законної сили, за яким претендент визнаний винним у вчиненні корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією.

Претенденти, допущені до участі в конкурсі, є його учасниками. Про прийняте конкурсною комісією рішення претенденти та учасники повідомляються секретарем конкурсної комісії протягом трьох робочих днів з дня проведення засідання з розгляду документів.

В ліцензійних умовах провадження господарської діяльності з медичної практики, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України 02 лютого 2011 року № 49 (зі змінами, у редакції наказу Міністерства охорони здоров'я України від 30 листопада 2012 року № 981), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2012 року №2131/22443 в розділі II "Організаційні вимоги" (п.2.7.г) зазначено, що заклад охорони здоров'я повинен призначити на посаду керівника закладу охорони здоров'я особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам.

Єдині кваліфікаційні вимоги для керівників закладів охорони здоров'я (головних лікарів, директорів) затверджені наказом Міністерства охорони здоров'я України від 29 березня 2002 року № 117 "Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. Охорона здоров'я" (зі змінами), який погоджений з Міністерством праці та соціальної політики України.

До розділу "Керівники" Випуску 78 включені: керівники лікувально-профілактичних закладів; керівники основних підрозділів охорони здоров'я; керівники виробничих підрозділів у побутовому обслуговуванні, діяльність яких відбувається у сфері надання медичної допомоги.

До керівників лікувально-профілактичних закладів належать:

- генеральний директор (директор, головний лікар) лікувально-профілактичного закладу;

- головний лікар обласної, центральної міської, міської, центральної районної та районної лікарень;

- начальник (завідувач) лікувально-профілактичного закладу;

- головний державний санітарний лікар.

Положеннями частини сьомої статті 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" визначено, що керівником закладу охорони здоров'я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я. При цьому керівники державних та комунальних закладів охорони здоров'я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров'я на конкурсній основі.

Відповідно до розділу II "Керівники" Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників випуск 78 "Охорона здоров'я" затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я від 29 березня 2002 року № 117 (із змінами та доповненнями), на посаду директора закладу охорони здоров'я може бути призначена особа, яка має стаж роботи на керівній посаді не менше 5 років.

Вищезазначені вимоги є обов'язковими кваліфікаційними вимогами до Генерального директора (директора)/начальника (завідувача) закладу охорони здоров'я, до категорії яких можна віднести посаду Директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.

Таким чином, якщо особа бажає обійняти посаду керівника закладу охорони здоров'я, вона повинна відповідати вищезазначеним вимогам незалежно від форми власності та юридичного статусу закладу.

Відповідно до наявної в матеріалах довідки №11 від 05 вересня 2019 року, виданої Комунальним некомерційним підприємством "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради вбачається, що керівний стаж ОСОБА_1 складає 4 роки 3 місяці 19 днів (а. с.134, том І).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що ОСОБА_1 не відповідала кваліфікаційним вимогам директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.

Конкурсна комісія має право прийняти вмотивоване рішення про відхилення кандидатур усіх учасників конкурсу та надіслати органові управління обґрунтовану пропозицію про призначення повторного конкурсу.

24 червня 2019 року на засіданні конкурсної комісії було заслухано трьох кандидатів з їх конкурсними пропозиціями з проєктом плану розвитку закладу на середньострокову перспективу і проведено співбесіди.

Відповідно до пункту 38 Порядку за результатами заслуховування конкурсних пропозицій і проведених співбесід конкурсна комісія шляхом голосування відібрала з числа учасників конкурсу - переможця конкурсу, якою стала ОСОБА_1, що зафіксовано в протоколі №б/н від 24 червня 2019 року (а. с.96-99, том ІІ).

Згідно з протоколом №3 від 16 липня 2019 року, комісія з проведення конкурсу в засіданні вирішила підготувати та підписати відповідне подання начальнику управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради про призначення переможця конкурсу ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради та оприлюднити на офіційному сайті управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради результати конкурсу не пізніше наступного дня після підписання протоколу - 17 липня 2019 року (а. с.100-101, том ІІ).

Так, 16 липня 2019 року комісією було скеровано начальнику управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради Решетарю В. подання щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради та укладення з нею трудового контракту строком на 5 років відповідно до порядку укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №642 не пізніше 26 липня 2019 року (а. с.105, том ІІ).

Службовою запискою начальника управління охорони здоров'я Ужгородської міської ради від 18 липня 2019 року № 31-21/239/1 повідомлено міського голову Андріїва Б. Є. про те, що ОСОБА_1 не відповідає кваліфікаційним вимогам до директора комунального некомерційного підприємства охорони здоров'я через відсутність п'ятирічного стажу керівної роботи (а. с.106, том ІІ).

Разом з тим, члени комісії з проведення вищевказаного конкурсу, 23 липня 2019 року висловили свою окрему думку про те, що ОСОБА_1 не відповідає кваліфікаційним вимогам визначеним для осіб, що можуть бути призначені на посаду директора закладу охорони здоров'я, а саме: у такої відсутній стаж 5 років на керівній посаді (а. с.108, том ІІ).

Доповідною запискою начальника відділу запобігання і протидії корупції та взаємодії з правоохоронними органами виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 29 липня 2019 року № 08-19/вих. 36 інформовано міського голову Андріїва Б. Є. про те, що ОСОБА_1, відповідно до розділу ІІ "Керівники" Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників випуск 78 "Охорона здоров'я" затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я від 29 березня 2002 року №117 не відповідає кваліфікаційним вимогам визначеним для осіб, що можуть бути призначені на посаду директора закладу охорони здоров'я (відсутній стаж 5 років на керівній посаді). Одночасно рекомендував утриматись від призначення її на посаду (а. с.109, том ІІ).

Ужгородський міський голова Андріїв Б. Є. своїм розпорядженням №319 від 29 липня 2019 року відхилив подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради з тих мотивів, що стаж керівної роботи ОСОБА_1 складає менше 5 років та цим же розпорядженням рекомендував управлінню охорони здоров'я винести на розгляд чергової сесії міської ради питання про проведення повторного конкурсу по заміщенню вакантної посади (а. с.26, том І).

Велика палата Верховного Суду у постанові від 05 червня 2019 року по справі № 817/1678/18 вказала, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров'я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а рішення Комісії про призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров'я є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини 1 статті 19 КАС.

Визначення законодавцем порядку проведення конкурсу органами місцевого самоврядування на заняття посад керівників закладів охорони здоров'я відповідного рівня має за мету, в першу чергу, дотримання публічного інтересу, а саме інтересу громади на належне управління такими закладами охорони здоров'я.

Як зазначалось вище, пунктом 10 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень сільського, селищного, міського голови належить призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.

Отже, відповідач в обов'язковому порядку мав враховувати не лише рішення Комісії, а й вимоги законодавства, зокрема вимоги Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. "Охорона здоров'я" затвердженого та впровадженого в дію наказом Міністерства охорони здоров'я України № 117 від 29 березня 2002 року та погодженого Міністерством праці та соціальної політики України.

Положеннями пункту 31 Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року №1094, передбачено, що за рішенням конкурсної комісії претендент не допускається до участі в конкурсі у разі: неподання ним необхідних документів; його невідповідності встановленим комісією вимогам до претендентів та конкурсних пропозицій; наявності у претендента незнятої або непогашеної в установленому законом порядку судимості, заборони займати відповідні посади або провадити певні види діяльності; наявності судового рішення, яке набрало законної сили, за яким претендент визнаний винним у вчиненні корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією.

Колегія суддів Верховного Суду, з врахуванням висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року по справі № 640/5556/19, дійшла висновку, що позивачка не відповідала кваліфікаційним вимогам, визначених законодавством, для зайняття посади директора Комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради, а саме не мала керівного стажу роботи не менше 5 років.

Оскільки невідповідність позивачки кваліфікаційним вимогам не було виявлено комісією, тому Ужгородський міський голова Андріїв Б. Є. в межах своїх повноважень видав розпорядження, яким відхилив подання конкурсної комісії від 16 липня 2019 року щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Ужгородський міський пологовий будинок" Ужгородської міської ради.

Верховний Суд зазначає, що судом апеляційної інстанції безпідставно не враховано, що при визначенні вимог для претендентів на зайняття посади Генерального директора/начальника (завідувача) закладу охорони здоров'я в обов'язковому порядку мають враховуватись вимоги Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. "Охорона здоров'я" затвердженого та впровадженого в дію наказом Міністерства охорони здоров'я України № 117 від 29 березня 2002 року та погодженого Міністерством праці та соціальної політики України.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції, дійшов висновку про скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції, тому що суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення без врахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі №640/5556/19.

У зв'язку з викладеним суд апеляційної інстанції безпідставно вважав, що висновки суду першої інстанції є помилковими, і що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 352 КАС України межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Отже, Верховний Суд констатує, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, цей суд під час розгляду справи, оцінки доказів не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи а доводи зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

Ураховуючи, що суд першої інстанції прийняв рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню а рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 328, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Ужгородської міської ради в особі Ужгородського міського голови Андріїва Богдана Євстафійовича задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року у справі №260/1130/19 скасувати, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. Г. Загороднюк

судді Л. О. Єресько

В. М. Соколов