Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 160/2465/20

адміністративне провадження № К/9901/4054/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 160/2465/20

за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" до Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року (прийняте у складі головуючого судді Сидоренко Д.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Добродняк І.Ю., суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2020 року Акціонерне товариства «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» (далі - АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз», позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради (далі - відповідач), в якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради №ОМС-ДН 3851/1705/НП/СПТД/ФС від 20 січня 2020 року.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначило, що спірна постанова винесена посадовою особою органу місцевого самоврядування з порушенням норм діючого законодавства, з перевищенням наданих законом повноважень; адміністративно-господарські санкції накладені всупереч визначеного законом порядку; позивачем не вчинено порушень законодавства, які є підставою для застосування санкцій; відповідач не наділений повноваженнями для винесення оскаржуваної постанови.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу уповноваженими особами №ОМС-ДН 3851/1705/НП/СПТД/ФС від 20.01.2020 року.

Стягнуто на користь Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2102,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.

4. Судові рішення обґрунтовані тим, що на час виникнення спірних правовідносин органи місцевого самоврядування набули необхідних повноважень в частині здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, а також отримали можливість притягувати до відповідальності суб`єктів господарювання, які використовують найману працю за порушення ними вимог законодавства про працю. Законодавством передбачено, що штрафи можуть бути накладені, в тому числі, на підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування. При цьому штраф застосовується у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Суди дійшли висновку, що моментом виявлення порушення є дата складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ОМС-ДН3851/1705/НП, тобто 29 листопада 2019 року, тому відповідачем розмір штрафу в розмірі 472 300,00 грн. безпідставно обрахований виходячи з місячного розміру мінімальної заробітної плати на рівні 4723,00 грн. (з 1 січня 2020 року), у зв`язку з помилковим трактуванням моменту виявлення порушення, а саме датою притягнення до відповідальності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 05 лютого 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судові рішення винесені з порушенням норм матеріального права. Відповідач вважає, що моментом виявлення порушення, відображеного в акті про неможливість проведення інспекційного відвідування, є день розгляду справи про накладення штрафу.

Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 лютого 2021 року визначено склад колегії суддів: Стрелець Т.Г. (головуючий суддя), Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

29 червня 2021 року до Верховного Суду від АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» надійшов відзив на касаційну скаргу. Позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін оскаржувані судові рішення. Також позивач зазначив, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі 640/17424/19 визнано протиправною та нечинною постанову КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», на підставі якої було прийнято вимогу про витребування документів та акт про неможливість проведення інспекційного відвідування. Позивач вважає, що скасування постанови КМУ свідчить про незаконність складеного акта та постанови про накладення штрафу.

Верховний Суд ухвалою від 08 лютого 2023 року відмовив у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи за участю його представника, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 09 лютого 2023 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, наказом Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради №735-ОД від 14 листопада 2019 року «Про проведення інспекційного відвідування АР «Дніпрогаз» інспекторам праці наказано провести з 22 листопада 2019 року інспекційне відвідування із здійсненням державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань оформлення трудових відносин АТ «Дніпрогаз» за період з 01 січня 2018 року по 01 січня 2019 року.

22 листопада 2019 року інспекторами праці Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради складено вимогу про надання документів №ОМС-ДН3851/1705/НД, та зобов`язано позивача у строк до 11 години 00 хвилин 29 листопада 2019 року надати необхідні документи для проведення інспекційного відвідування. Вимога вручена повноважному представнику 22 листопада 2019 року.

Листом від 28 листопада 2019 року позивач повідомив начальника інспекції про відсутність правових підстав для надання документів, що містять персональні дані та іншої інформації з обмеженим доступом.

29 листопада 2019 року складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ОМС-ДН3851/1705/НП, згідно якого інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку із створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію / відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів.

Листом від 24 грудня 2019 року відповідач повідомив керівника АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз», що акт про неможливість інспекційного відвідування від 29 листопада 2019 року отримано уповноваженою особою 19 грудня 2019 року, розгляд справи про накладення штрафу відбудеться 20 січня 2020 року о 15:30 за адресою: м.Дніпро, вул. Староказацька, б.52, каб.328-329.

20 січня 2020 року начальником інспекції прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ДН3851/1705/НП/СПТД/ФС, згідно з якою на АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» накладено штраф у розмірі 472 300,00 грн. на підставі абз.7 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Згідно з положеннями частини першої статті 265 Кодексу законів про працю України посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

Абзацами другим, шостим та сьомим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України визначено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:

- фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.

- недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення;

- вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

8. Як вже зазначалось, відповідач звернувся до касаційного суду із скаргою на рішення у цій справі, оскільки не погодився з висновком судів, що моментом виявлення порушення є день складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування, а не день розгляду справи, та винесення постанови про накладення штрафу.

Момент виявлення порушення безпосередньо впливає на суму штрафних санкцій, оскільки вона вираховуються з розміру мінімальної заробітної плати, яка встановлюється Законом України «Про державний бюджет» на відповідний рік.

Так, згідно статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» у 2019 році мінімальну заробітну плату установлено на рівні у місячному розмірі: з 1 січня - 4173 гривні.

Відповідно до статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» розмір мінімальної заробітної плати з 1 січня 2020 року установлено у місячному розмірі на рівні - 4723,00 грн.

Тобто ключовим питання при вирішенні цієї справи в касаційній інстанції є правильність визначення відповідачем моменту виявлення порушення та визначення суми штрафних санкцій з урахуванням нормативного розміру мінімальної заробітної плати.

Колегія суддів КАС ВС зазначає, що процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) врегульовано Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі - Порядок № 823).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формах, визначених абзацом першим цього пункту.

Згідно із пунктом 12 Порядку № 823 вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.

Пунктами 16 та 17 Порядку № 823 встановлено, що у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, визначених пунктом 10 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об`єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.

9. Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення визначається Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №509 від 17.07.2013 (далі - Порядок № 509).

Згідно пункту 2 Порядку № 509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, керівниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками (з підстав, визначених абзацами третім - сьомим цього пункту), керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (з підстав, визначених абзацами четвертим - шостим цього пункту) (далі - уповноважені посадові особи).

Штрафи накладаються на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

Відповідно до до пункту 3 Порядку №509 справа про накладення штрафу (далі - справа) розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 509 під час розгляду справи досліджуються матеріали і вирішується питання щодо наявності підстав для накладення штрафу.

За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.

10. Підсумовуючи викладене колегія суддів КАС ВС зазначає, що у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування) складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування, який у свою чергу є самостійною підставою для накладення штрафу.

В цій справі відповідачем 22 листопада 2019 року вручено відповідальній особі АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" вимогу про надання документів необхідних для проведення інспекційного відвідування у строк до 11 годин 00 хвилин 29 листопада 2019 року.

Невиконання у встановлений строк вимоги відповідача і стало підставою для складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

Під час розгляду справи про накладення штрафу відповідачем не було встановлено додаткових обставин для складання відповідної постанови, ніж існування акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

З огляду на викладене, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що в цьому випадку моментом виявлення порушення є дата складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ОМС-ДН3851/1705/НП, яким зафіксовано невиконання вимоги відповідача про надання документів, тобто 29 листопада 2019 року.

Тому, штрафні санкції мали вираховуватись з розміру мінімальної заробітної плати установленої статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік», а не відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», як це зробив відповідач.

11. Стосовно покликань позивача у відзиві на касаційну скаргу про визнання протиправною та нечинною у судовому порядку постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, що, на його думку, свідчить про незаконність складеного акта та постанови про накладення штрафу, суд зазначає про таке.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі № 640/17424/19 задоволено позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Єдина служба правової допомоги», Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Бізнес Лігал Сервіс Груп» до КМУ, треті особи: Держпраці, Міністерство соціальної політики України, Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю».

Постановою Верховного Суду від 09 листопада 2022 року залишено без змін судові рішення у справі № 640/17424/19.

Відповідно до частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Оскільки рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі № 640/17424/19 набрало законної сили 14 вересня 2021 року, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що станом на час виникнення спірних правовідносин Постанова КМУ № 823 була чинною.

12. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни їх відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 344 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року у справі № 160/2465/20 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Бучик А.Ю.

Стеценко С.Г.