Правова позиція : Про обчислення строків та порядку оскарження процедур закупівлі

Системний аналіз приписів частини першої та другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», а також Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 року № 166, в частині обчислення строків та порядку оскарження процедур закупівлі, свідчить про те, що останнім днем подання скарг, що стосуються прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника, які відбулися після розгляду тендерних пропозицій на відповідність технічним вимогам, визначеним у тендерній документації, та визначення відповідності учасників кваліфікаційним критеріям, є день наступний після вихідного/святкового дня. Таке розуміння вказаних приписів нормативного врегулювання обчислення строків узгоджується з правилами їх обчислення, встановленими Цивільним кодексом України.

Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.09.2021 року у справі №640/549/19
Постанова КАС ВП від 06.10.2022 року у справі №640/549/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №640/549/19

адміністративне провадження № К/9901/32443/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2021 року (головуючий суддя - Безименна Н.В., судді: Кучма А.Ю., Файдюк В.В.)

у справі №640/549/19

за позовом Акціонерного товариства «Транзишн Текнолоджис»

до Антимонопольного комітету України

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2019 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель № 13165-р/пк-пз від 27 грудня 2018 року про залишення без розгляду скарги Акціонерного товариства «Транзишн Текнолоджис»;

- зобов`язати Антимонопольний комітет України розглянути по суті скаргу від 24 грудня 2018 року.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначав про те, що не погодившись з рішенням в частині допуску тендерної пропозиції товариства з обмеженою відповідальністю «Юнікорн Системс Уа», зазначеним у протоколі розгляду тендерних пропозицій учасників на закупівлю № 5983 від 20 грудня 2018 року, 24 грудня 2018 року розмістив на сайті Prozorro скаргу на дії ДП НАЕК «Енергоатом». У той же час 26 грудня 2018 року було виявлено що з невідомих причин в електронну систему закупівель потрапила не вся інформація, про що було складено акт. Зважаючи на те, що п`ятиденний строк на оскарження рішень закінчувався у святковий день (25 грудня 2018 року), то він був перенесений на наступний день, коли і було повторно завантажено необхідні документи. Також звертає увагу, що у разі пропуску строку на оскарження, електронна система закупівель була б заблокована і у суб`єктів оскарження відсутня технічна можливість подати скаргу поза визначений статтею 18 Закону України «Про публічні закупівлі» строк.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2021 року у задоволені позову відмовлено.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про задоволення позову.

5. У поданій касаційній скарзі відповідач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

6. Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 20 грудня 2018 року ДП "НАЕК "ЕНЕРГОАТОМ" опублікувало протокол розгляду тендерних пропозицій учасників на закупівлю ДК 021:2015 72260000-5 Послуги, пов`язані з програмним забезпеченням №5983, відповідно до якого: допущено до аукціону учасників: ТОВ "Юнікорн Системс УА", Transition Technologies S.A., a.s. Sfera, IPESOFT spol. s r.o., які відповідають установленим кваліфікаційним критеріям, тендерні пропозиції відповідають умовам тендерної документації; відхилено тендерну пропозицію ТОВ "ГЕРЦ", учасник не відповідає установленому кваліфікаційному критерію.

8. 24 грудня 2018 року о 18:37 год. на сайті Prozorro позивач зареєстрував скаргу № UA-2018-10-19-000053-c.

9. 26 грудня 2018 року комісією у складі помічника адвоката ОА «Грішина та партнери» та юриста ТОВ «Юридичний центр правового партнерства» складено акт №2018/26 щодо завантаження 24 грудня 2018 року о 18:37 год. до електронної системи закупівель Prozorro через електронний майданчик «Держзакупівлі.Онлайн» на веб-сайті «https://www.dzo.com.ua» документів та матеріалів в електронній формі у вигляді «PDF» формату файла з назвою «Скарга з додатками.pdf», що здійснювалось в межах надання правової допомоги АТ Транзишн Текнолоджис, Республіка Польща, при закупівлі послуг «ДК 021:2015:72260000-5 - Послуги, пов`язані з програмним забезпеченням CPV: 72260000-5», ідентифікатор закупівлі №UA-2018-10-19-000053-c.

10. 26 грудня 2018 року об 11:35 год. позивачем повторно завантажено до електронної системи Prozorro документ «Скарга з додатками.pdf».

11. Рішенням Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 27 грудня 2018 року № 13165-р/пк-пз скаргу Transition Technologies S.A. від 24 грудня 2018 року № UA-2018-10-19-000053-с.с1 залишено без розгляду у зв`язку з її невідповідністю вимогам частини першої та другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі».

12. Так, у обґрунтування оскаржуваного рішення зазначено, що у скарзі від 24 грудня 2018 року №UA-2018-10-19-000053-с.с1 відсутнє місце проживання (місцезнаходження) суб`єкта оскарження, підстави подання скарги, посилання на порушення процедури закупівлі або прийняті рішення, дії або бездіяльність замовника, фактичні обставини, що це можуть підтверджувати, обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи, вимоги суб`єкта оскарження та їх обґрунтування.

Також скарга не відповідає вимогам щодо строків подання скарги, оскільки інформація від 26 грудня 2018 року надана з їх порушенням.

13. Вважаючи таке рішення неправомірним позивач звернувся до суду з позовом.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суд першої інстанції виходив з того, що оскільки протокол тендерних пропозицій учасників на закупівлю було опубліковано 20 грудня 2018 року, то строк звернення зі скаргою розпочинається з 20 грудня 2018 року та закінчується 24 грудня 2018 року.

15. Акт від 26 грудня 2018 року про підтвердження факту завантаження 24 грудня 2018 року документів та матеріалів не є належним доказом, який би підтверджував завантаження до електронної системи закупівель Prozorro через електронний майданчик "Держзакупівлі.Онлайн" на веб-сайті "https://www.dzo.com.ua" документів та матеріалів в електронній формі у вигляді "PDF" формату файла з назвою "Скарга з додатками.pdf", як і не є доказом наявності збоїв у роботі електронної системи закупівель Prozorrо.

16. Враховуючи, що станом на 24 грудня 2018 року (останній день для подання скарги на протокол від 20 грудня 2018 року № 5983) на порталі електронних державних закупівель "Держзакупівлі.Онлайн" була зареєстрована лише реєстраційна картка скарги, а документ "Скарга з додатками.pdf" був поданий з пропуском строку, встановленого частиною другою статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення є правомірним та скасуванню не підлягає.

17. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню загальні норми права щодо початку перебігу відповідного строку.

18. Враховуючи, що оприлюднення на веб-порталі протоколу розгляду тендерних пропозицій за процедурою закупівлі відбулось 20 грудня 2018 року, то початок перебігу п`ятиденного строку для подання скарги слід вважати 21 грудня 2018 року (наступний день після настання події «оприлюднення протоколу тендерних пропозицій»), а останній день для оскарження в даному випадку є днем звершення такого п`ятиденного строку - 25 грудня 2018 року.

19. Проте оскільки останній день для подання скарги припав на святковий день - Різдво Христове, то останнім днем для подання позивачем скарги є 26 грудня 2018 року.

20. Враховуючи, що подання позивачем скарги № UA-2018-10-19-000053-с.с1 та завантаження документа «Скарга з додатками.pdf», які містили передбачені частиною першою статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі» відомості, відбулось до завершення встановленого частиною другою цієї статті п`ятиденного строку, з урахуванням загального порядку обчислення строків, висновок відповідача про залишення скарги без розгляду є необґрунтованим.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21. Відповідач зазначає про те, що подана касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки відсутній висновок Верховного Суду у сфері публічних закупівель.

22. Скаржник вказує на те, що посилання суду апеляційної інстанції на загальні правила щодо обчислення строків, встановлені Цивільним кодексом України, не можуть братися до уваги оскільки частина друга статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі» пов`язує початок перебігу строку подання скарги з днем оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу протоколу розгляду тендерних пропозицій, відповідно у межах спірних правовідносин підлягає застосуванню спеціальна норма щодо встановлення строків саме Законом України «Про публічні закупівлі».

23. Також твердження суду апеляційної інстанції що строк для подачі скарги закінчився 26 грудня 2018 року, позаяк 25 грудня 2018 року є святковим (неробочим) днем, не можуть братися до уваги з огляду на те, що у частині другій статті 18 Закону термін « 5 днів» вживається без застережень стосовно робочих днів, отже цей строк повинен обчислюватися в календарних днях.

24. Звертав увагу на те, що електронна система закупівель працює в автоматичному режимі, тобто всі учасники або замовники мають до неї доступ та можливість завантаження документів у будь-який час, включаючи святкові (неробочі) та вихідні дні.

25. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити оскаржуване судове рішення без змін. Зазначав про те, що норми Закону України «Про публічні закупівлі» містять положення про визначення строків подання скарг, що стосуються прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника, які відбулися після розгляду тендерних пропозицій на відповідність технічним вимогам, визначеним у тендерній документації, та визначення відповідності учасників кваліфікаційним критеріям. В той же час даний Закон не містить положення, котрими було б визначено порядок перебігу та закінчення строків.

26. Також звертав увагу на роз`яснення Міністерства економічного розвитку та торгівлі, де вказано, що для обчислення строків, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі» необхідно керуватися Цивільним кодексом України.

27. Відповідно до абзацу 7 частини другої статті 18 Закону у разі порушення строків, визначених в абзацах першому-третьому цієї частини, скарги автоматично не приймаються системою електронних закупівель. У разі завантаження ним скарги поза межами строків, вона не була б прийнята системою. Також електронним майданчиком «Держзакупівлі.Онлайн» самостійно визначено «Оскарженння прекваліфікації» до 26 грудня 2018 року.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

29. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України - у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої та другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), в частині обчислення строків та можливості застосування до спірних правовідносин правил обчислення строків, які встановлені Цивільним кодексом України.

30. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу оскарження рішення про залишення скарги без розгляду у зв`язку з її невідповідністю вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі».

31. Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі» скарга до органу оскарження подається суб`єктом оскарження у формі електронного документа через електронну систему закупівель. Після розміщення скарги суб`єктом оскарження в електронній системі закупівель скарга автоматично вноситься до реєстру скарг і формується її реєстраційна картка. Скарга разом з реєстраційною карткою в день розміщення суб`єктом оскарження автоматично оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу.

Реєстраційна картка скарги повинна містити таку інформацію:

- дата та час подання скарги суб`єктом оскарження в електронній системі закупівель;

- номер скарги, присвоєний в електронній системі закупівель під час її подання;

- номер оголошення про проведення процедури закупівлі, що оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу.

Скарга повинна містити таку інформацію:

- найменування замовника рішення, дії або бездіяльність якого оскаржуються;

- ім`я (найменування), місце проживання (місцезнаходження) суб`єкта оскарження;

- підстави подання скарги, посилання на порушення процедури закупівлі або прийняті рішення, дії або бездіяльність замовника, фактичні обставини, що це можуть підтверджувати;

- обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи;

- вимоги суб`єкта оскарження та їх обґрунтування.

До скарги додаються документи та матеріали в електронній формі (у тому числі у вигляді pdf формату файла), що підтверджують порушення процедури закупівлі або неправомірність рішень, дій або бездіяльності замовника, та документ про здійснення оплати за подання скарги до органу оскарження.

Відразу після внесення до реєстру скарг скарга з супровідними документами та її реєстраційна картка автоматично надсилаються органу оскарження та замовнику.

32. Абзацом 3 частини другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що скарги, що стосуються прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника, які відбулися після розгляду тендерних пропозицій на відповідність технічним вимогам, визначеним у тендерній документації, та визначення відповідності учасників кваліфікаційним критеріям, подаються протягом п`яти днів з дня оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу протоколу розгляду тендерних пропозицій.

33. 20 грудня 2018 року ДП «НАЕК «Енергоатом» опублікував протокол № 5983 розгляду тендерних пропозицій учасників на закупівлю, отже скаргу на прийняте рішення можна було подати протягом п`яти днів, починаючи з наступного дня - 21 грудня 2018 року.

34. 24 грудня 2018 року Акціонерне товариство «Транзишн Текнолоджис» звернулося зі скаргою на дії ДП «НАЕК «Енергоатом» та проханням скасувати рішення в частині допуску тендерної пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Юнікорн Системс УА».

35. На сайті Prozorro скаргу позивача було зареєстровано 24 грудня 2018 року о 18.37 год., проте вона мала недоліки, які було виявлено представниками позивача 26 грудня 2018 року. У той же час реєстраційну картку скарги було сформовано 24 грудня 2018 року.

36. 26 грудня 2018 року об 11.35 год. позивач завантажив файл "Скарга з додатками.pdf", в якому містилась необхідна інформація та платіжне доручення від 24 грудня 2018 року на суму 165 євро.

37. На сайті Prozorro за ідентифікатором закупівлі UA-2018-10-19-000053-с вказано, що оскарження прекваліфікації здійснюється до 26 грудня 2018 року (а.с. 49).

38. Слід звернути увагу на абзац 7 частини другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», відповідно до якої у разі порушення строків, визначених в абзацах першому - третьому цієї частини, скарги автоматично не приймаються системою електронних закупівель.

39. Відповідно до пунктів 1, 3 частини першої статті 1 та абзацу 15 частини третьої статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі» Кабінет Міністрів України постановою від 24 лютого 2016 року №166 затвердив Порядок функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків.

40. У пункті 2 цього Порядку зазначено, що робочий час - це проміжок часу з понеділка до п`ятниці з 8 години 00 хвилин до 18 години 00 хвилин (крім вихідних та святкових днів).

41. Законом України «Про внесення змін до статті 73 Кодексу законів про працю України щодо святкових і неробочих днів» від 16 листопада 2017 року № 2211-VIII, внесено зміни в абзаци третій і п`ятий частини першої статті 73, які викладено в такій редакції: «Встановити такі святкові дні: 7 січня і 25 грудня - Різдво Христове»; абзац другий частини другої викласти в такій редакції: «Робота також не провадиться в дні релігійних свят: 7 січня і 25 грудня - Різдво Христове».

42. В спірних правовідносинах 25 грудня 2018 року був святковий (вихідний) день, а тому логічно, що відповідно до вимог приписів частини другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі» в рамках п`ятиденного строку на оскарження, останнім днем закінчення спірного строку є перший за ним робочий день - 26 грудня 2018 року, в який позивачем було повторно завантажено інформацію по скарзі та додано документи у необхідному форматі.

43. Системою електронних закупівель 26 грудня 2018 року було прийнято скаргу Акціонерного товариства «Транзишн Текнолоджис», що підтверджує факт дотримання ним строків оскарження рішення.

44. Положення Закону України «Про публічні закупівлі» не містять спеціальних норм, які б передбачали початок перебігу строку, а тому суд апеляційної інстанції обґрунтовано виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню загальні норми права. Наприклад, встановлене частиною першою статті 253 Цивільного кодексу України правило обчислення строків у цивільно-правових відносинах, відповідно до якого перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

45. Відповідно до частини п`ятої статті 254 Цивільного кодексу України якщо останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день, що визначений відповідно до закону у місці вчинення певної дії, днем закінчення строку є перший за ним робочий день.

46. З цього приводу слід звернути також увагу на положення частини першої статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі», відповідно до якої договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

47. Таким чином, системний аналіз приписів частини першої та другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», а також Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 року № 166, в частині обчислення строків та порядку оскарження процедур закупівлі, свідчить про те, що останнім днем подання скарги в рамках вирішення спірних правовідносин, є день наступний після вихідного/святкового дня. Таке розуміння вказаних приписів нормативного врегулювання обчислення строків узгоджується з правилами їх обчислення, встановленими Цивільним кодексом України.

48. Оскільки скарга позивача відповідала вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», у Постійнодіючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель були відсутні підстави для залишення її без розгляду.

49. Суд апеляційної інстанції прийшов до правомірного та обґрунтованого висновку про скасування рішення № 13165-р/пк-пз від 27 грудня 2018 року та зобов`язання Антимонопольного комітету України розглянути по суті скаргу від 24 грудня 2018 року.

50. Доводи касаційної скарги не спростовують вказаного висновку, а лише зводяться до суб`єктивної переоцінки відповідачем встановлених судами фактичних обставин справи та його власного бачення застосування та тлумачення норм чинного законодавства України.

51. Отже, обставини, які стали підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України знайшли своє підтвердження.

52. Враховуючи наведене, Верховним Судом не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, у зв`язку з чим погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог.

53. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

54. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 350 356 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2021 року у справі №640/549/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду