Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.03.2018 року у справі №813/3184/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2018 року

Київ

справа №813/3184/16

адміністративне провадження №К/9901/21089/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідачаДанилевич Н.А.,

суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмовго провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного від 15 лютого 2017 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Кушнерик М.П., Мікула О.І.)

у справі № 813/3184/16

за адміністративним позовом ОСОБА_1

до Головного управління Національної поліції у Львівській області, Атестаційної комісії №5 Головного управління Національної поліції у Львівській області

про визнання дій протиправними, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - відповідач 1), Атестаційної комісії №5 Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - відповідач 2) в якому просив:

-визнати протиправним та скасувати рішення Атестаційної комісії № 5 Головного управління Національної поліції у Львівській області, оформлене протоколом 0П № 15.00035258.0034576 від 13.09.16р.;

-визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління національної поліції у Львівській області № 287 о/с від 05.10.16р. «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції за п.5 ч.І ст.77 Закону України «Про Національну поліцію»;

-поновити ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді начальника Сектору реагування патрульної поліції № 2 патрульної поліції Бориславського відділення поліції Дрогобицького відділу поліції Головного управління Національної поліції у Львівській області;

-стягнути з Головного управління Національної поліції у Львівській області на користь ОСОБА_1 суму грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року позов задоволено:

- визнано протиправними дії Головного управління Національної поліції у Львівській області щодо проведення атестування ОСОБА_1;

- визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії № 5 Головного управління Національної поліції у Львівській області від 13.09.2016 року відносно ОСОБА_1, оформленого протоколом ОП № 15.00035258.0034576, яким позивача визнано таким, що займаній посаді не відповідає через службову невідповідність і підлягає звільненню зі служби в поліції;

- визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління національної поліції у Львівській області від 05.10.2016року № 287 о/с "По особовому складу", в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції за п.5 ч. 1 ст. 77 Закону України "Про національну поліцію";

- поновлено капітана поліції ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді начальника Сектора реагування патрульної поліції № 2 патрульної поліції Бориславського відділення поліції Дрогобицького відділу поліції Головного управління Національної поліції у Львівській області з 06.10.2016 року;

- стягнуто з Головного управління Національної поліції у Львівській області на користь ОСОБА_1 8036 (вісім тисяч тридцять шість) гривень 77 копійок грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.

Вказане рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що підстави передбачені ст. 57 Закону України "Про Національну поліцію" №580-VIII (далі - Закон №580-VIII) щодо направлення позивача для атестування були відсутні, а відтак оскаржуване рішення Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції у Львівськіій області від 13 вересня 2016 року, оформлене протоколом ОП №15.00035258.0034576, є протиправним та підлягає скасуванню.

Постановю Львівського апеляційного адміністративного від 15 лютого 2017 року апеляційну скаргу Головного управління національної поліції у Львівській області задоволено повністю, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у скасовано та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Вказане рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що атестаційною комісією під час атестування позивача було враховано не тільки результати проведеної співбесіди з позивачем, але у сукупності всі документи з відомостями стосовно позивача, атестаційний лист з характеристикою та показниками службової діяльності, відомості про проходження служби позивачем, інформаційні довідки про наявність заохочень та стягнень, рівень теоретичних знань, професійної та фізичної підготовки, результати тестування, враховано ділові, професійні та особисті якості поліцейського. Отже, негативний висновок стосовно особи позивача атестаційна комісія зробила на підставі всебічного розгляду та аналізу всіх наявних у комісії матеріалів та результатів проведеної з ним співбесіди, у зв'язку з чим прийняла в межах наданих їй повноважень рішення, яке відповідає положенням пункту 15 розділу ІV Інструкції № 1465.

Не погодившись з ухваленим у справі судовим рішенням, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В своїй касаційній скарзі позивач зазначає, що суди для прийняття рішення неправильно застосували у цій справі частину другу статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", оскільки атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність має бути зумовлене існуванням реальних підстав, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби, тощо.

Відповідачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги, враховуючи наступне.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів Верховного Суду керується положеннями Закону України "Про Національну поліцію" та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465.

02.07.2015 року прийнято Закон України "Про Національну поліцію" №580-VІІІ який, відповідно до преамбули, визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Згідно з пунктом 1 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) ч.7 ст.15 та ч.5 ст.21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року. Закон опублікований 06.08.2015 року та набрав чинності 07.11.2015 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закон №580-VІІІ, поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

Відповідно до п. п. 9, 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Як визначено пунктом 12 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ, працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до такої схеми співвідношення спеціальних звань, зокрема капітан міліції - капітан поліції.

Матеріалами справи підтверджено, що на підставі особистої заяви позивача наказами Головного управління Національної поліції у Львівській області № 28 о/с від 29.01.2016 року та № 56 о/с від 16.02.2016 року позивача, без проведення конкурсу, призначено з 01.02.2016 року на посаду виконуючого обов'язки начальника сектору, а з 16.02.2016 року начальником сектора реагування патрульної поліції № 2 Трускавецького відділення поліції Бориславського відділення поліції Дрогобицького відділу поліції ГУНП у Львівській області з встановленням посадового окладу та присвоєно спеціальне звання. При цьому, вказаний наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, також свідчить про те, що відповідач визнав позивача таким, що відповідає вимогам до поліцейських, визначеними Законом №580-VІІІ.

Зазначений наказ не дозволяє суду будь-яке подвійне трактування підстав для його прийняття.

Прийнявши його, відповідач взяв на себе відповідальність за його достовірність, а саме, за відповідність позивача вимогам до поліцейських та за його призначення в порядку переатестування.

До того ж відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.

Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття під час подальшого проходження служби в поліції.

Та обставина, що при прийнятті позивача на службу в поліцію для нього не проводився конкурс на зайняття посади в поліції, не породжує для відповідача право проводити відповідний конкурс в подальшому, тобто для вже призначеного на посаду працівника.

Статтею 59 Закону №580-VІІІ визначено, що служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського. Згідно з приписами ст. 58 Закону №580-VІІІ призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Таким чином, оскільки позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення за його згодою він вважається відповідно до статті 58 цього Закону призначеним безстроково.

Аналіз пункту 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ свідчить про те, що вказана норма не визначає будь-якого окремого порядку прийняття на службу в поліцію, а визначає порядок прийняття на службу в поліцію осіб, які проходили службу в органах міліції, у зв'язку з ліквідацією цих органів - суб'єктів публічного права та утворення органів поліції.

Наявність тимчасового штату органу не виключає прийняття на службу безстроково, як і наявність затвердженого постійного штату органу не виключає прийняття на службу тимчасово. Згідно з ч.2 ст.58 Закону №580-VІІІ строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту. Прийняття на службу постійно або тимчасово встановлюється наказом згідно з яким приймається на службу особа.

Наказ Головного управління Національної поліції в Вінницькій області від 07.11.2015 року № 2 о/с відносно позивача про прийняття його на службу в поліцію та призначення на посаду не містить жодних застережень про тимчасовість призначення на посаду.

За таких обставин судом встановлено, що позивач з 07.11.2015 року проходить служу на посаді в органах Національної поліції у відповідності до ст.58 Закону України №580-VІІІ безстроково.

Законом України №580-VІІІ також визначені мета та підстави атестування поліцейських. Відповідно до ч.1 ст. 57 Закону атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною 2 цієї статті встановлено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Аналогічні норми в частині підстав для атестування містить також Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, яка затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, зокрема пункт 3 розділу І.

Частиною 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведені у частині 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" підстави для проведення атестування є вичерпними. Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Кожна з зазначених трьох підстав для проведення атестування повинна бути зв'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Висновок суду апеляційної інстанції зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських НП України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Проте, з вищенаведеним висновком колегія суддів Верховного Суду не погоджується, оскільки мета атестування, закріплена у частині першій вищезазначеної статті, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Закон України "Про Національну поліцію" не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Закріплену у частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" мету атестування відповідач - НП України необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.

Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Крім того, правові та організаційні засади процедури оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня (атестації) врегульовано Законом України "Про професійний розвиток працівників" від 12.01.2012 року №4312-VI.

Таким чином, атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про професійний розвиток працівників" та Закону України "Про Національну поліцію".

За таких обставин, висновок суду апеляційної інстанції, щодо наявності підстав передбачених ст. 57 Закону України "Про Національну поліцію" для направлення позивача для атестування поліцейських є необґрунтованим та суперечить вищезазначеним нормам.

Згідно ст.352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Оскільки у справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції при ухваленні судового рішення неправильно застосував норми матеріального права щодо спірних правовідносин та скасував судове рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що постанову суду апеляційної інстанції необхідно скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції відповідно до вимог статті 352 КАС України.

Керуючись статтями 345, 352, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного від 15 лютого 2017 року - скасувати.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа